1. 我國公務員養老保險制度改革有什麼意義
我國養老保險制度改革的意義與方向
中國勞動關系學院高愛娣
我國現行的養老保險制度，具有明顯的「碎片化」特點，妨礙了不同職業群體之間的人員流動，不能有效發揮社會互濟功能，也不能有效應對養老保險面臨的財務困境。因此應藉事業單位養老保險制度的改革，重構中國的養老保險制度，打破城鄉界限和職業界限，建立基於國民身份的單一基本養老保險制度。
2009年新年伊始，事業單位養老保險制度改革試點啟動的消息。引起社會上的廣泛關注。基於中國養老保險制度的現狀，事業單位養老保險制度改革勢在必行。推行事業單位養老保險制度改革並不能簡單地理解為減輕國家財政負擔，破除社會保障制度長期存在的「二元結構」，逐步建立全國統一的養老保險制度，實現城鄉全覆蓋，人人皆有保障，才是改革的出發點和終極目的。
一、現行養老保險制度改革勢在必行
我國現行的養老保險制度構成復雜、模式多樣，分為城鎮職工養老保險和農村養老保險兩大類，城鎮職工養老保險又分為企業養老保險和機關事業單位退休制度兩種，共計有公務員、事業單位、企業、農民工四種養老保障模式。這些養老保障模式費用來源不同、保障程度不一，彼此獨立，缺乏銜接，具有明顯的「碎片化」特點。「碎片化」的制度設計，無助於體現公平公正，妨礙了不同職業群體之間的人員流動，不能有效發揮養老保險的社會互濟功能，也不能有效應對養老保險面臨的財務困境，革弊圖新已呈必然之勢。
(一)「碎片化」的養老保險制度導致待遇差距。
至上個世紀90年代，企業完成了養老保險制度改革，正式確立了「社會統籌與個人賬戶相結合」的養老保險模式：而國家機關和事業單位則未列入改革范圍，退休人員的養老金依舊由國家財政完全撥付，從而形成了養老資金來源上的「雙軌制」。企業職工的養老保險由企業和個人共同承擔，企業繳費一般不超過職工工資總額的20％，個人繳費比例為本人工資的8％，養老金與當地社會工資水平和生活水平掛鉤：國家機關和事業單位工作人員的養老保險費用是由國家和單位負擔，個人不繳費，養老金標准以本人工資為基數，按工齡長短核計發放。養老金的繳費和發放體制上存在的「雙軌制」，導致機關事業單位與企業退休人員的養老待遇差距逐漸拉開，退休前收入基本相當的事業單位職工和企業職工，退休後的收入差距可能相差兩倍甚至更多。事業單位職工特別是公務員養老被視為「游離」於社會保險制度之外，而享受另一種「超穩定」、「超水平」養老方式的特殊群體。處在城鎮職工養老保險體制邊緣的農民工養老，由於繳費門檻高、跨區域轉移難及15年的繳費年限等政策限制，一直存在參保率低、退保率高等現實問題，實際上根本起不到養老的作用。截至2008年底，全國參加城保的農民工2416萬人，只佔在城鎮就業的2.3億農民工的17％。
(二)「碎片化」的養老保險制度淤塞了社會成員的職業流動。
企業職工和機關事業單位工作人員及公務員在養老保險制度上的差別，不僅導致了他們退休後的待遇差距，還在相當程度上淤塞了這兩類職業之間的人員流動。企業職工調到機關或事業單位，已繳納的養老保險費無法銜接：機關事業單位工作人員調到企業，欠繳的養老保險費沒有來源，從而在客觀上形成並加劇了企業與行政事業單位之間的職業壁壘，嚴重妨礙了合理有序的人才流動。行政事業單位人員如果要離開，由於沒有建立個人養老保險賬戶，沒有個人養老保險金積累，原本退休後可以領取的退休金又沒有了，明智的選擇當然是留在行政單位不動；公務員選擇離開和退出原來工作單位，同樣意味著他將失去將來的養老保障；由於涉及相關人員的養老保障問題，政府機構在辭退公務員問題上顧忌重重，導致公務員退出機制不暢，形成公務員管理中「只進不出」的格局。
(三)「碎片化」的養老保險制度將使「城保」陷入財務困境。
由於一些企業繳費不足和我國人口老齡化步伐加快，我國城市基本養老保險制度的財務平衡面臨的形勢不容樂觀。首先，由於傳統養老體制沒有提供資金積累，現行城市養老保險體制不得不面臨著龐大的資金缺口難題。根據勞動和社會保障部提供的情況，2005年我國城市養老金缺口2.5萬億元，在未來30年時間里將達到6萬億元。
其次，在養老金缺口嚴重存在的情況下，統籌基金與個人賬戶的混賬管理只好挪用個人賬戶積累來填補養老金缺口，因此從一開始，新體制就面臨著個人賬戶「空賬」問題，並隨著時間推移日益加重。2000年我國養老金「空賬」達到360多億元，到了2005年底，「空賬」已達8000億元。
再次，隨著中國人口老齡化進程的加快，2007年我國65歲以上老年人口為總人口的8.1％，2020年達到11.2％，到本世紀40年代將達到峰值3.2億人，占總人口的22％。隨著勞動年齡人口比例下降，我國社會的養老負擔將大大加重。上海是我國人口老齡化現象出現最早且老齡化程度最嚴重的城市，上海2007年「城保」制度贍養比為1.48:1，致使當年基金收支缺口達50億元。
二、我國養老保險體制改革的方向
事業單位養老保險制度的改革為重構中國的養老保險制度提供了契機，應藉此打破城鄉界限和職業界限，跨越戶籍制度的藩籬，建立基於國民身份的單一基本養老保險制度，不僅為公務員養老保險改革奠定基礎，也為2020年實現「全覆蓋」的社會保障體系創造條件。
(一)建立全國統一的基本養老制度。
建立全國統一的基本養老制度有助於進一步體現公平公正原則。公平的養老保障制度應該沒有身份的差異，無論是國家公務員、事業單位人員，還是企業員工、自由職業者，或是農民工，各人均應承擔相同的自繳比例，到期均可以享受平等的社會養老標准。建立統一制度、統一規則的全國「大一統」的基本養老保險制度，推動實現城鄉全面覆蓋、人人皆有保障、適應社會主義市場經濟發展需要的養老保障體系，符合建立和諧社會的政策需求，有助於維護社會穩定，具有重大的戰略意義。其次，建立全國統一的基本養老制度，才是解決我國養老保障制度問題的根本之策。有媒體報道，事業單位養老保險改革的動因是財政負擔問題。若僅將減輕國家財政負擔作為事業單位養老保險制度改革的目標，事業單位養老改革，將成為「頭痛醫頭」的改革，將事業單位養老保險待遇降低到企業水平，而公務員養老改革卻不納入改革的范疇，必將增加事業單位養老改革的阻力。將事業單位養老改革、公務員養老改革、農民工養老改革分而治之，我國養老制度的「碎片化」將從「二元」演變為「三元」「四元」，其面臨的問題和困境將更加嚴峻。
(二)縮減國家基本養老保險比重。
實行全國統一基本養老保險制度，面臨的突出困難是基本養老金的標准問題。在事業單位養老保障制度改革方案中，因提出「事業單位的養老金按照企業模式計發」，就引發了是「提高企業養老金水平」還是「降低事業單位養老金水平」的爭議。建立全國統一的基本養老保險制度，把農民工也納入全國統一的基本養老制度體系，農民工與城鎮職工養老金待遇給付的差距似乎更難以平衡。按照原有城鎮待遇標准，農民居民養老金收入顯然提高，但是來自於農民的繳費收入必然十分有限，制度財務必然是不可持續的；降低原有城鎮待遇標准，使得全體參保人員退休的待遇水平在中間取齊，農民工的養老金待遇水平適當提高，城鎮居民退休收入卻大幅下降。突破這一瓶頸的重要途徑是降低基本養老保險比重。縮減國家基本養老保險的水平，加強企業(職業)補充養老保險和個人儲蓄性養老保險的作用，尤其是加大企業(職業)補充養老保險的比重和作用，已經成為世界各國養老保險制度改革的共同趨勢。
我國也需要對養老保險體系進行結構調整，進一步縮減過高的基本養老保險水平，同時賦予企業(職業)補充養老保險以更大的責任。根據我國現實和國際經驗，可以將我國基本養老保險待遇的目標替代率由目前企業基本養老保險的58.5％降低為20％，略高於社會救濟的水平但能夠保障退休職工最低的基本生活，這樣就可以大大降低養老保險的門檻，有利於推動廣大農民工加入全國統一的養老保險體系，實現城鄉全覆蓋的社會保障目標；而農民工的加入和養老保險覆蓋率的大幅度提高，又有利於解決城鎮勞動入口比例下降和老齡化給養老保險制度帶來的財務困境。在適當的時候，基本養老的責任可以全部由政府承擔，國家給每一個退休的老人發一份吃飯的錢，真正實現「社會統籌國民化」。
(三)大力發展企業(職業)補償養老保險。
養老保險制度改革的目的顯然不是降低養老金水平，而是調整整個養老保險體系的結構和養老金待遇的結構，將原來基本養老保險制度的部分責任轉移出來，由其他形式的養老保險制度來承擔。為了彌補統一制度後事業單位和企業職工基本養老保險待遇水平的下降，必須大力發展企業(職業)年金作為補充養老保險及個人儲蓄性養老保險，尤其是企業(職業)年金。實際上，我國在上世紀90年代以來的一系列改革政策中都提倡建立多層次的養老保險體系，即建立基本養老保險、企業補充養老保險和個人儲蓄性養老保險相結合的三支柱養老保險體系。但是，由於作為補充養老保險的企業年金屬於自願性的，缺乏相關政策規范，因此其覆蓋面和規模還很小，發展緩慢。
做大企業(職業)補充養老保險，一是將縮減基本養老保險後企事業減少的繳費比例增加到「企業(職業)補充養老保險」中；二是將基本養老保險的個人賬戶部分剝離出來，合並到「企業(職業)補充養老保險」中，使擴大後的企業(職業)補充保險，達到養老金替代率的40％～60％左右。最終形成以基本養老保險為基礎、企業(職業)補充養老保險為主體、輔之以一定的自願性個人儲蓄養老保險的三支柱養老保險新體系。企業(職業)補充養老保險實行完全的個人賬戶制和累積制，每個人擁有一個社會保障賬號，具有便攜性，有利於勞動力在不同職業和地區之間合理有序的流動；在待遇給付上，在企事業和個人繳費與未來受益之間建立密切的精算聯系，在設定的封頂線之下，較高的費基便可獲得較高的退休金，可以體現不同發展水平、不同群體、甚至不同個人之間的收入水平。如此一個各得其所、多繳多得、與個人利益密切相關的企業(職業)補充養老制度，可以激發企事業和個人繳費的積極性，對企事業而言，企業(職業)補充養老保險也是增強凝聚力的一種手段，有助於提高職工對企事業的歸屬感，促進企事業提高經濟效益。
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2. 我國養老保險制度改革方向
中國養老保險體制改革在過去20年中取得了重大進展，但不具備解決國民養老問題的整體方案。首先，現行政府養老金加企業年金制度方案尚處於制度建設期，配套制度尚不完備，甚至在試點地區也僅取得初步性進展；其次，現行方案面臨巨大的財政壓力，勢必受到日益突出的人口老齡化的考驗；第三，現行方案的覆蓋面還不夠寬，面向農村人口(特別是非農業農村人口)的養老保障體系改革尚未啟動。
目前，中國養老保險體制改革正在處於「為國有企業改制服務」轉向「為全社會和諧發展服務」的初期，但類似於美國1974年《雇員退休收入保障法案 (ERISA)》的制度安排在中國尚未出現，表現在國家相關政府機構的行動缺乏統一法規協調，全社會各群體的利益還未得到全面統籌考慮，養老保障的各個部分還需要進一步整合。
養老保險制度現狀
中國養老金制度改革的進程可以概括為以下三個階段：
第一階段:傳統城鎮養老保險制度的初步改革(1984—1993)，暫時解決了國有企業養老金支付危機問題；
第二階段:新型城鎮養老保險制度的初步構建(1993—2000)，試圖解決代際間的公平問題；
第三階段:新型城鎮養老保險制度改革的方向與目標(2000年以後)，初步確立了多支柱養老體系。
中國養老保險制度的重要性被歸納為以下5個方面：建立完善的社會保障體系，為廣大參保職工和離退休人員提供適當水平的基本生活保障；完善社會保障體系是國有企業改革和經濟結構調整的迫切需要；完善的社會保障體系有利於改善居民對改革的心理預期，增加即期消費，促進我國經濟的持續、快速增長；完善社會保障體系是發展勞動力市場的要求；完善社會保障體系是應對人口老齡化的需要。
根據上述原則制定的一系列養老保險制度，形成了建立養老保險制度三支柱的共識。
從20世紀80年代開始，我國政府在進行試點和總結實踐經驗的基礎上，建立的社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險是我國城鎮養老保險的第一支柱。基本養老保險是國家強制執行的，適用於所有企業和勞動者，由企業和個人共同繳費形成基本養老保險基金。其中社會統籌基金由企業繳費的一部分形成，職工個人賬戶基金由個人繳費的全部和企業繳費的一部分形成。
第二支柱是近年來逐步明確的企業年金基金。早在1991年，根據《國務院關於企業職工養老保險制度改革的決定》(國發[1991]33號)文件和《關於建立企業補充養老保險制度的意見》(勞部發[1995]464號)文件，要建立多層次的社會養老保險體系，補充養老保險是其中的一個層次。部分企業可以根據自身能力，為本企業職工建立企業補充養老保險，職工個人自願建立儲蓄性養老保險。企業為每個參保職工建立個人賬戶，基金實行完全積累，實賬運行。
我國城鎮養老的第三支柱主要包括自願的個人儲蓄和個人購買商業養老保險，一般屬於個人行為，通常不列在社會養老保險計算范圍內。
以上三個支柱在理論上將一個養老保險制度應有的再分配功能、儲蓄功能與保險功能有機地結合在一個共同的養老保險制度之中。
主要問題及政策建議
要研究和解決中國當前養老保險體制變革中存在的問題，應以科學發展觀的新視野，從中國和世界養老制度發展的歷史、現狀和未來著眼，准確把握其發展的時代特點和重要歷史使命：
首先，現行制度應盡快調整代際公平性問題。目前基本養老金由於存在「虛賬」、非公企業抵制、管理成本過高等問題，還不能完全發揮其基本養老保障的作用，老職工的養老金來源堪憂。
現行政府養老金加企業年金制度方案尚處於制度建設期，配套制度尚不完備，甚至在試點地區也僅取得初步性進展。根據2003年初國務院在相關會議上的精神，這一試點將在多個省份推開，個別省份將沿用遼寧省試點方式。而遼寧省試點方式能夠取得一定成功的關鍵點之一，是由中央政府承擔了相當比例的資金，注入到基本養老金(第一支柱)，做實第一支柱，為發展第二支柱的企業年金提供了公平性基礎。國務院要求沿海發達省份則自行解決資金缺口。但實際上，這一方案面臨巨大的財政壓力，沒有回答日益突出的人口老齡化問題。
一些研究指出，目前我國包括養老金在內的社會保障基金缺口已經高達1萬億至3萬億元。同時，社會保險覆蓋面過於狹窄，基本養老保險的覆蓋面不到勞動力人口的15%，而世界各類公共養老金計劃覆蓋的平均水平約為30％。另外，從養老、醫療和失業三項社會保險的項目來看，中國一些地區繳費總額已達到工資總額的 30％左右，這個比例明顯高於多數國家或地區的繳費水平(當然，這沒有計入非工資性收入)。較高的繳費率影響了企業的人工成本和盈利水平，這導致很多企業以各種方式逃避參保。而為了維持收支平衡，政府就不得不進一步提高繳費率，於是有更多的企業選擇逃避繳費。
因此，全國社保基金理事會作為中央政府重要的總調節基金，將在未來發揮重大作用。現在，其運作的重要環節都已經確立了基本模式，有的已有法律規范(如資金來源、投資范圍及比例限制、投資方式、投資運作的基本原則、風險管理以及基金的支出和使用等)，但應進一步多渠道盡快充實基金資產。
其次，現行制度還應盡快調整代內公平性問題。企業年金作為非強制性的養老保險，設計、利用更多的稅收政策鼓勵各種類型的投資計劃，如採用抵稅、緩稅和免稅的優惠方法等，可以促進其發展，提高其替代率，減輕基本養老部分的財政壓力。
從目前全球范圍看，許多國家仍採用較單一的社會保障體制。長期融資不足，積累不平衡，投資回報低，支付困難，人口老齡化的壓力等都對這種體制帶來很大挑戰。美國養老保險體制是社會基本保障和私人投資、儲蓄積累兩種形式的結合，但也面臨著同樣的壓力。歷任政府在此問題上都有新的改革或修正方案提出或實施。但中心點基本一致：除保留現有的強制性養老保障體系外，還應大力發展建立自願性的各類退休或退休補充體系，進一步降低替代率，形成更多層面的社會養老保障體制。
有些國家企業年金計劃達到較高的覆蓋率和替代率，很大程度得益於稅收優惠政策。在實行稅收優惠政策的同時，當然也要制定相應的限制措施，避免僱主或雇員藉此逃避國家稅收。
3. 我國養老保險改革的走向
中國的養老保險事業，從1951年政務院頒布《中華人民共和國勞動保險條例》開始，便和新中國相伴相隨。但長期實行的是「企業養老保險」，新老企業負擔畸輕畸重、苦樂不均。進入80年代中期，我國的養老保險事業進入建國以來最活躍、改革力度最大的時期。其幾次改革舉措在養老保險史上留下了重重的一筆。到1998年底，新的社會養老保險制度的覆蓋范圍包括了國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業和其他城鎮企業及其職工，實行企業化管理的事業單位及其職工。全國有8475．8萬企業職工參加了基本養老保險社會統籌，占企業職工總數的80．7％。有2727．3萬企業離退休人員參加了離退休費社會統籌，占企業離退休人數的98．5％。全國的基本養老保險基金收入為1459億元，支付全國離退休退職費總額為2073．7億元。
社會統籌——均衡企業負擔
1984年，我國開始了以退休費用社會統籌為主要內容的養老保險制度改革試點。對企業按照工資總額的同一比例徵收養老保險費，使退休人員多的老企業從沉重的負擔中解脫出來。1991年，國務院頒布《關於企業職工養老保險制度改革的決定》，將社會統籌確定為養老保險制度改革的方向，從而使企業從各自負擔退休人員的「自我保險」變為社會互濟、共擔風險的保險。到目前為止，全國己全部實行了養老保險社會統籌，其中，28個省、自治區、直轄市(包括新疆生產建設兵團)建立了省級調劑金制度。
三方負擔——權利和義務的體現
1991年國務院頒布的《關於企業職工養老保險制度改革的決定》，確定改變養老保險完全由國家、企業包下來的辦法，實行國家、企業、個人三方共同負擔，職工個人也要繳納一定的費用。個人按本人工資收入的一定比例繳納社會保險費，個人繳費的費率從1991年標准工資的3％到1997年的不得低於繳費工資的4％，最終達到本人繳費工資的8％。企業繳納基本養老保險費的比例一般不得超過企業工資總額的20％。財政建立社會保險後備基金，在必要時給予補貼。實行三方負擔，不僅扭轉了國家包攬過多、企業負擔過重、個人自我保護意識薄弱的現狀，緩解了國家和企業雙方負擔的壓力。更重要的是轉變了人們的觀念，增強了個人的參與意識，使參保者個人始終關注著養老問題。
三個層次——責任的重新定位
養老保險制度建立之初，實行的是單—的退休金制度。職工退休後按月領取本人工資75％～90％的退休金，這是職工退休後生活的唯—來源。隨著向市場經濟的過渡，國家、企業、個人三者責任開始了重新定位，從而產生養老保險的三個層次，即基本養老保險、補充養老保險、個人儲蓄性養老保險。
基本養老保險由國家立法強制實施，政府統一組織，基本保險建立基金。實行社會互濟，待遇水平以滿足基本需求為標准。目前基本養老金的替代率為60％。補充保險的建立是在國家政策規范下，由用人單位具體實施，重在使離退休人員的生活隨著經濟與社會發展得到不斷的改善，體現按勞分配原則和地區發展水平及企業經濟效益的差異。個人儲蓄性保險由勞動者根據自己的經濟狀況依賴商業保險類機構進行的自願性養老儲蓄。
社會統籌和個人賬戶相結合——公平與效率的體現
1992年前後，當養老保險社會統籌的工作基本完成後，各地不約而同地把下一個改革的目標轉向了養老金支付方法的改革。1993年，黨的十四屆三中全會《決定》首次提出「社會統籌和個人賬戶相結合」，以求在公平的前提下更好地體現效率，突出激勵機制。1997年7月，國務院《關於建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》確定個人賬戶規模為本人工資的11％。其中，個人繳費部分全部記入個人賬戶(由目前的5％逐步增至8％)。其餘部分由企業繳費劃入。待遇支付分為兩部分：—是基礎養老金，相當於社會平均工資的20％左右；二是個人賬戶養老金，月支付標准為個人賬戶累計儲存額除以120。
全國統一制度——系統的管理體系建立
80年代中後期，養老保險制度出現了區域性管理，並產生了一系列嚴重的問題：勞動力難以跨地區流動，阻礙統一勞動力市場的形成；中央政府失去宏觀上的調控權，地區橫向攀比待遇水平，而分散風險的能力卻很弱；極易導致資金的流失。針對這些問題，國務院發布了《關於建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，至此，完成了50年來由企業保險到區域保險再到全國統一養老保險的演變，從而在我國養老保險史上寫下了最完美的一筆。統—養老保險制度建立的標志為：統一和規范企業個人繳費率比例；統—個人賬戶規模；統一基本養老金支付結構和標准。統一的企業職工基本養老保險制度的建立是社會保險自身規律所決定，是勞動力資源配置走向市場化過程中的必然要求，也是中央政府加強宏觀調控能力的需要。1998年，行業統籌順利移交地方管理，為統一制度提供了必要的基礎。
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4. 養老保險的產生與發展歷程
養老保險的產生與發展歷程如下：
產生初期：
改革探索：
制度完善：
全國統一制度：
養老保險的發展歷程體現了從企業保險到社會互濟、從單一層次到多層次、從區域性管理到全國統一制度的轉變，旨在更好地保障老年人的生活質量，促進社會和諧發展。