農村養老服務體系建設議案回復

1. 社會養老服務的寫入十二五規劃建議

目前，我國城鄉空巢家庭超過50%，農村留守老人占農村老年人口的37%，城鄉家庭養老條件明顯缺失。加快發展社會養老服務事業，應對人口老齡化問題，勢在必行。「優先發展社會養老服務」被寫入「十二五」規劃建議。而目前養老服務存在總量不足、投入不足、專業化水平不高、監管不到位等問題。「十二五」期間，我國將基本建立起以居家養老為基礎、社區服務為依託、機構養老為補充的社會養老服務體系。11月7日，江蘇無錫，全國社會養老服務體系建設推進會在此召開。會議透露，目前我國城鄉空巢家庭超過50%，部分大中城市達到70%；農村留守老人約4000萬，占農村老年人口的37%，城鄉家庭養老條件明顯缺失。加快發展社會養老服務事業，有效應對人口老齡化問題，已成為重大民生問題。據悉，「十二五」期間，我國將基本建立起以居家養老為基礎、社區服務為依託、機構養老為補充，資金保障與服務提供相匹配，無償、低償和有償服務相結合，政府主導、部門協同、社會參與、公眾互助，具有中國特色的社會養老服務體系。 在政府的主導下，以市場為導向，廣泛動員社會力量參與，是推進養老服務體系建設的一項基本原則。我國將完善政府供養制度，對於城市「三無」、農村「五保」老人，採取集中供養或分散供養的方式，保障其基本生活不低於當地居民平均生活水平，並建立自然增長機制。建立高齡補貼制度，逐步將本地區80周歲以上老年人納入高齡補貼保障范圍，按月向符合條件的老年人計發高齡補貼。竇玉沛透露，我國將建立養老服務補貼制度。對於低收入的高齡、獨居、失能等養老困難老年人，經過評估，採取政府補貼的形式，為他們入住養老機構或者接受社區、居家養老服務，提供支持。同時，還將積極探索建立由政府主導的長期護理保險制度。鼓勵和引導商業保險公司開辟長期護理保險業務。增強群眾長期護理保險意識，減輕長期高額護理費用壓力。近年來，國家從政策扶持入手，積極鼓勵社會力量參與養老服務體系建設，並在土地、稅收、用水、用電等方面提出了一系列優惠扶持政策，鼓勵社會力量興辦養老機構。目前，我國社會力量興辦的養老機構快速增加，有些地區民辦養老機構的數量已超過政府辦養老機構，成為我國養老服務體系的重要力量。一些地區還大力探索實施公建民營，將政府辦養老機構委託給社會力量管理和運營，激發了社會力量參與養老服務體系建設的熱情。但同時也存在由於部分地區和部門認識不到位，加之一些政策措施剛性不夠，許多政策很難落實的情況。李立國強調，應進一步落實優惠政策，推動社會力量參與養老服務事業發展。

2. 如何完善我國老年人的養老服務體系

當前，我國人口老齡化快速發展，但社會養老服務體系建設仍處於起步階段，養老服務和產品供給不足、市場發育不健全、城鄉區域發展不平衡等問題突出，完善社會養老服務體系任務緊迫。中央高度重視養老服務事業，老齡人口在消費、就業、投資等方面對經濟和社會發展具有重要的拉動作用，老齡人口紅利有待充分釋放。十八屆三中全會提出要加快建立社會養老服務體系、發展老年服務產業，國務院出台了《關於加快發展養老服務業的若干意見》。為此，提出以下幾點建議：
健全政策法規體系，完善立法。養老領域的政策、法規事關民生發展全局，直接影響社會保障、收入再分配和公共服務，對完善國家治理至關重要。建議進一步完善養老法規體系，建立養老金長期精算平衡模型，合理在同代間、代際間進行收入、財富再分配。推進企事業單位養老金並軌，擴大年金個稅遞延優惠力度，出台個稅遞延型養老保險。出台養老服務產業的行業標准和規范，明確准入門檻和產品標准。健全監管機制、老年人維權機制，切實加強養老服務業在質量、安全、價格等方面的行業監管和制度建設，保障老年人權益、關注老年人需求。推動各地方政府制定養老服務業發展規劃，細化財政、金融、土地、稅收、人才及服務模式等方面的落地措施。
放寬行業准入，引進民資、外資等社會力量。鼓勵、規范引導民資、外資等各種社會資本進入養老服務產業。放開外商投資准入，積極引入港澳及國際上先進國家養老服務的經驗、資金、機構等，鼓勵港澳養老服務機構在境內開展養老服務。大力發展醫療保險（放心保）、老年護理保險、年金資產管理、老年房產養老基金等養老金融，改善養老資產結構，提升老齡人口投資能力。加大對保險資金投資養老服務領域的支持力度。大力發展養老機構責任保險，規范服務。加快開展老年人住房反向抵押養老保險試點。完善養老土地供應政策。目前我國每千名老人的社會養老床位數約為25張，到2020年實現35～40張，這將帶來大量養老用地需求。
整合養老服務資源，促進醫養結合。醫療、保健、護理、心靈慰藉是老年人最為直接的需求。建議充分發揮醫療機構在葯品、醫療器械、護理等方面的專業優勢，促進醫療衛生資源進入養老領域，促進醫養結合。充分發揮保險機構在資金、養老、健康管理方面的專業優勢，鼓勵保險機構整合醫療和養老資源，積極探索醫養結合的有效模式。鼓勵國有保險企業深化改革，通過發展混合所有制，把民資等各種社會力量引入養老、醫療領域，推動健康養老服務產業發展。
擴大農村養老服務網路，提升農村保障覆蓋率。加大農村互助幸福院、五保供養、老年日間看護中心、老年活動站等養老服務設施及機構的發展力度並擴大覆蓋范圍。健全農村留守老年人、兒童、婦女關愛服務體系。目前農村居民養老金替代率遠低於城鎮職工，建議通過財政補貼、社會公益等提高養老金、五保供養標准。通過補助投資、貸款貼息等方式，支持農村養老服務機構發展。通過給予養老護理從業人員補貼等方式，提升老年護理服務質量。
發展養老服務產業，釋放老齡人口紅利。養老服務包括生活照料、醫療護理、精神慰藉、緊急救援、老齡人口就業等方面。建議支持推動相關產業聚焦老年人市場，促進「銀發」產業大發展。加快優化產業結構，通過提升老齡人口消費能力、投資能力、就業能力，發揮老齡人口就業、消費對經濟和社會的拉動作用，釋放老齡人口紅利。大力發展養老社區、日間看護中心、農村互助幸福院等，實現老有所養。大力發展老年人居家護理、精神護理等老齡人口醫療服務業，為老年人提供看護、保健設施、心靈健康等服務，實現老有所醫。大力發展老年人社交、體育健身、旅遊等老年文化產業，實現老有所樂。規范發展殯葬、墓地等行業，加強監管，實現老有所歸。鼓勵老年人參與力所能及的再就業，提高老齡人口就業能力和消費能力，實現老有所為。大力發展老年人健康管理、醫療信息化等互聯網養老產業，實現「智慧養老」。

3. 如何有效的改善農村養老服務存在的問題

1.建立農村養老需求評估機制

首先，建立鄉、鎮、村三級服務需求評估系統。由村委會人員和從事養老服務的專門人員對村民進行走訪調查，盡可能詳細的掌握每一戶村民家庭的老年人信息情況，為每一位老年人建立檔案信息卡，利用互聯網分析採集到的數據，以准確匹配符合老年人實際的需求，從而進行有針對性的養老服務活動。其次，可參照上海老年照護需求評估機制建立評估機制，評估對象為全體農村老人，以老年人的健康情況、自理能力、子女的供養情況等為指標，由專業的評估人員對老年人實地調查後制定評估方案。

3.完善相關政策制度

首先，政府各部門應從當地養老服務中存在的實際問題出發來制定相關的政策條例，以讓農村養老保障有法可依。其次，從上級部門到基層部門嚴格貫徹相關政策法規，嚴格執行農村養老服務保障體系，對其中有不遵守者，給予嚴厲的處分。最後，各部門應當結合社會的力量完善農村養老服務體系，保障農村養老服務權利。

4. 我國農村養老保障體制是什麼

黨的十七大提出，加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民的基本生活。建立和完善我國農村的社會養老保障機制，實現農民的老有所養，是建設社會主義新農村的重要內容，也是貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的根本要求。
一、我國農村的養老方式的現狀用存在的問題
長期以來，由於城鄉二元經濟與社會結構的存在，我國農村的養老方式仍然是傳統的家庭養老，以農民子女扶養與農民個人自養相結合的方式為主。隨著社會變革進一步加劇，傳統養老方式受到越來越大的挑戰，農村很多地區的老年人缺乏基本的生活保障。
(一)農村土地養老保障不斷弱化
我國農民的養老保障曾經世代以土地為中心。改革開放推動我國不斷加快工業化和城市化的進程，農民擁有土地的數量因此也以前所未有的速度遞減。目前，我國有1/3省份的人均耕地面積不到1畝，有660個縣的人均耕地面積不到半畝，已經接近或低於聯合國測算的、土地對人類生存最低保障警戒線0.8畝。這意味著，減少了農作物播種面積，加大了農業生產繼續增長的難度[1]。加上農業天生弱質和我國農業勞動生產率依然低下，生產經營中的自然風險與市場風險非常巨大，絕對收益越來越低的趨勢沒有根本改變。在這種情況下，我國有限的土地越來越難以承載農民的養老需要。
(二)農村家庭養老方式面臨挑戰
我國農民的養老一直是以家庭為主。由於各種原因，農村家庭養老的問題日漸增多。 首先，家庭養老投入受到制約。人口流動性增強和社會價值觀轉變，使得更多的農村年輕人到外地獨立謀生，以至於不能夠切實地承擔起扶養老人的責任。在農村，農民用在子女身上的花費，遠遠高於所支付的養老費用。農民家庭的財富由父母向子女轉移的一個直接後果，就是產生了「重幼輕老」的社會現象。
其次，家庭規模逐漸縮小，農民子女凸顯養老負擔。由於實行計劃生育政策，規模小型化成為農村家庭的發展趨勢。據2000年全國人口普查資料，農村家庭戶均規模3.65人。越來越多的農民獨生子女將形成「四二一」的家庭格局，一對夫婦可能贍養4個老人。農民子女的養老負擔逐漸演變成突出的社會問題。
再次，農村老年人自養比例上升。子女不贍養，或者只提供很低的養老保障，老年農民只有自養。目前，農村老年人自養比例逐漸上升。他們年老體衰，生產經營能力很低，導致生活質量不斷下降，已經淪為農民群體中的弱勢群體。
(三)農村人口老齡化拖累農民改善養老狀況
根據聯合國的統計標准，在一個國家或地區內，60歲以上人口占總人口的10%或65歲以上人口占總人口的7%，這個國家或地區就進入了人口老齡化社會。2006年2月，全國老齡工作委員會辦公室發布的《中國人口老齡化發展趨勢預測研究報告》表明：2001—2020年是中國社會的快速老齡化階段。到2004年底，我國60歲及以上老年人口為1.43億，佔全國總人口的10.97%。同時，我國農村老年人口為8 557萬人，佔全國老年人口總數的65.82%。農村老齡化水平高於城鎮老齡化水平1.24個百分點。這種城鄉倒置的狀況將持續到2040年[2]。我國農村已經完全進入老齡化社會。農民老年人隊伍數量龐大，不僅影響他們自身的生存質量，而且成為我國經濟社會發展戰略中的重大人口因素。
(四)農村勞動力向城市轉移加重家庭養老負擔
我國的經濟和社會發展正處在工業化和城市化的進程中，需要大量的農村人口，特別是具有較高文化程度的農村青年進城務工搞基礎建設。而城鎮戶籍制度和勞動用工制度的松動，促進了農村勞動力流向城鎮。這在一定程度上給農村家庭養老提供了經濟支持。但是，
長期的聚少離多所帶來的「空巢家庭」和「代際」分化，造成了農村人口結構老化，農村老年人的生活照料和精神慰藉失去了依託。在此情景下，農村老年人的生活狀況並沒有得到好轉，而是面臨著更多的新困境。
(五)農村稅費改革沖擊集體養老基礎
在我國農村，贍養年老多病、無依無靠的老年人，多年來實行的是以五保戶和養老院為主要形式的集體養老制度。集體養老的物質基礎是農村集體經濟的物質豐富和管理完善。農村稅費改革減輕了農民的整體負擔，但也削弱了縣鄉兩級的財政實力。村級集體經濟趨於瓦解，中央財政轉移支付又相當有限，致使原來由鄉鎮統籌和村級集體經濟負擔的部分五保戶和其他一些農村貧困對象失去了救濟保障。在欠發達地區的農村，情況更為嚴重。一些符合五保政策的對象，因為財政下撥資金有限而被擋在五保門外，未能實現應保盡保。各地集體經濟發展的不均衡，直接影響到集體養老的普及和規模化發展。從目前的情況看，由於農村集體經濟的迅速變化，集體養老只能作為農民養老的重要補充形式。

二、我國農村社會養老保險存在的問題及原因
我國農村實行社會養老保險制度，起步於上世紀80年代。20多年來，一些地方的農村社會養老保險主管部門和經辦機構積極工作，加大政府的支持力度、擴大覆蓋范圍、創新制度模式、建立增長機制、防範基金風險，取得了一定的突破和進展。到2006年末，全國已有1 900個縣（市）開展了農村社會養老保障工作，5 374萬人參加農村養老保險，農村養老保險基金累計結存354億元[3]。農村特困老年人的生活救助工作也逐步展開，全國有1 200多個縣（市）建立了農村最低生活保障制度，享受農村低保的人數達到445萬。
然而，從總體上看，農村社會保障制度的人口覆蓋范圍有限，保障水平低。已有的保障措施具有應急性，缺乏制度化，與構建和諧社會的需要相比，與農村居民發展的需要相比，與農村市場經濟體制改革的需要相比，還有很大差距。
(一)農村社會保障制度待發展
1.城鄉社會保障二元分割。受到城鄉二元經濟與社會結構的影響，我國城鎮居民的社會保障制度並沒有覆蓋廣大農村居民。在很多地區，多數農民缺少社會保障。國家機關和企業事業單位的職工所享受的退休金、公費醫療、福利住房、糧食和副食補貼等待遇，農民都不能夠享有。尤其是農村實行聯產承包責任制，農民們不得不退回到傳統的以家庭為單位的社會保障模式。
2.失地農民社會保障。從各地情況看，只有極少數失地農民能夠享受與城鎮居民同等的社會保障待遇。考試大網站整理許多失地農民家庭靠征地款來維持生計。征地款一旦「吃」完，生活往往沒有著落。部分失地農民「種田無地、就業無崗、社保無份」，生產生活、子女就學等得不到政策扶持。失地農民大量轉化為城市貧民，已經影響到城鄉社會穩定。
3.農民工社會保障。近年來，我國社會保障開始以不同方式從城鎮職工向農民工延伸。據國家農業部2005年的調查，參加工傷保險的農民工僅占農民工總數的12.9%，參加城鎮職工基本醫療保險的農民工僅占農民工總數的10.0%，參加城鎮職工基本養老保險的農民工僅占農民工總數的13.8%。只有9.6%的用人單位為農民工購買了失業保險。工傷保險和醫療保險與農民工的關系最為密切，但農民工的參保率低，他們中間的傷殘者不容易得到經濟賠償；農民工養老保險參保關系不能跨地區轉移，參保不能受益，退保率高。根據現行規定，當農民工的工作發生變動的時候，退保只退還個人交費的部分，企業給農民工繳納的保費是不予退還的。
(二)農村社會保障資金待充實
這是我國農村社會保障制度存在的主要問題。財政投入不足主要表現在：一方面，財政投入的增長與人民生活水平的普遍提高不相適應。投入總額不但沒有隨著經濟的發展增加，反而逐年下降。另一方面，財政投入的社會保障資金分配不均衡，重城市輕農村的現象比較嚴重。
實際上，我國政府用於社會保障的財政支出明顯少於其他國家。以2000年為例，用於社會保障的財政支出佔中央財政的總支出，加拿大為39%，日本為37%，澳大利亞為35%。我國只有10%左右，而這10%也主要用於城市居民的社會保障。佔全國人口80%的農民，僅占社會保障費用支出總數的11%；佔全國人口20%的城鎮居民，卻占社會保障費用支出總數的89%。城鎮社會保障的覆蓋率達到91%，而農村社會保障的覆蓋率只有2%[4]。
(三)農村社會保障體系待健全
1.農村社會保障項目發展不平衡。經濟發達的東部地區，農村社會保障水平比較高。從基金規模上看，排在前5位的是江蘇、山東、上海、浙江和北京，共計221億元，佔全國農保基金總額的71.3%[5]。而經濟不發達的西部地區，集中了我國大多數貧困人口，有些人甚至連溫飽還未解決，農村社會保障水平相當低。在我國農村，付諸實施的社會保障項目，除了救災救濟、優撫安置之外，社會保險、社會福利等基本上無從談起。
2.農村社會保障體系覆蓋面窄，農村民政對象應保未保的現象普遍存在。截至2006年底，參加城鎮基本養老保險、基本醫療保險的人數，分別占城鎮就業人員總數的66%和55%；參加農村養老保險的人數，僅占農村人口總數的7.22%[6]。
3.農村社會保障機構效率低下。首先是管理體制不順。從1998年機構改革至今，全國多數省區直轄市將農保管理的職能劃入勞動保障部門，但多數地縣和鄉鎮還未劃轉，形成勞動保障部門沒有接、民政部門不好管的狀況，造成不少地方的農保管理工作斷檔。在全國1 900個農保試點縣中，多數地方的農保機構還遺留在民政部門。其次是資金掌控不公。農村社會保障資金，既有商業保險的技術難度，又有依法實施的政策難度。由於缺乏專業人才、沒有嚴格制度和健全機構，管理上出現很多漏洞。最嚴重的問題出自養老保險基金的籌集與使用。許多貧困村民無法投保，少數農村基層幹部卻用公款為自己投保。他們置百姓生活於不顧，濫用公共權力，瓜分侵吞本來就不充裕的農村社保資金——農民的「活命錢」。養老保險成了這些人謀取私利的工具，致使養老保險項目無法正常運作，群眾投保的積極性自然受到影響。一些地區還強制農民參保。籌集到的養老保險金被挪作他用以後，出現風險，以致損害被保險人的利益，農村社會養老保險制度難以推行。
三、完善我國農村實行社會養老保險制度的對策
「建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民的基本生活」，是我國全面建設小康社會的一個基本目標。如何為4 000萬失地農民、1.5億農民工、1.6億農村剩餘勞動力、8 000多萬農村老齡人口提供基本養老保障，如何銜接城鎮和農村的養老保障體系，最終形成一體化的社會養老保障體系。面對這些重大社會問題，我們必須抓住機遇，迎接挑戰，積極探索新型農村養老保險機制，建立與家庭保障、土地保障相結合的農村社會養老保障制度。
(一)改革現行土地制度，再造土地保障能力
「耕者有其田」是農耕社會極低層次的保障制度。在市場經濟比較發達的今天，土地保障功能持續弱化。考試大網站整理然而，在現代化的農村社會保障體系尚未建立起來的情況下，土地既是農民最為基礎的生產資料，也是農民最可依靠的生活保障。
1.改「承包制」為「永包制」。只有永久性地確定農民的土地使用權，才能讓農民真正成為土地和耕地的主人。只有充分調動農民經營土地、長期投資土地的積極性，才能最大限度地
發揮土地的生產潛力，建立起符合市場經濟要求的土地流轉制度，逐步實現農業的規模化、集約化，大幅度地增加農民的生產性土地收益。
2.改革征地制度。現行的土地徵用制度是從計劃經濟時期沿襲下來的。它以政府的名義征地，不分公益性項目還是經營性項目。所以，必須修訂有關非農建設用地的法律制度，明確界定「公共利益」的內涵，嚴格限制政府運用征地權的項目范圍，切實保障被徵用土地的農民的合法權益。
（二）鞏固農村家庭養老的基礎地位
家庭養老依然是我國農村居民養老的主要方式，在農村養老中具有基礎地位。在新的形勢下，需要繼承和發揚家庭養老的傳統優勢，賦予農村家庭養老以新的內涵。一是繼續倡導尊老敬老的風尚，強化家庭養老的思想觀念；二是完善家庭養老規章體系，使家庭養老從倫理走向法制；三是把贍養農村老年人同其子女的切身利益(如遺產繼承和職位升遷等)聯系起來，鼓勵尊老養老的行為美德。同時，還需要正確引導農村老年人加強自我養老。農村老年人應當切實轉變傳統觀念，樹立「防老」意識，提高自我養護能力。一方面，合理控制和有效利用自己的財產。老年人不應當將自己畢生積累的財產一味「無償」地轉讓給下一代，而應當參加養老保險或進行儲蓄，強化自我養老的經濟支持；另一方面，積極鼓勵老年人發揮余熱。農村老年人不僅具有艱苦奮斗的優良傳統，而且其中的一部分人身體健康，勞動熱情不減。他們有知識、有技能做到老有所為，自我養護。這種自養不僅是物質的，也是精神的。
（三）搞好農民身份轉換過程中的養老制度銜接
經濟和社會的轉型，加快了農村的城市化進程。相當一部分農村居民的身份開始向兩個方向轉變：其一是通過勞動力轉移，一部分農村勞動力成為城鎮務工人員；其二是通過土地徵用，一部分原來擁有土地的農民成為失地農民。
農民工的情況比較復雜，既有正規就業的，又有靈活就業的；既有穩定就業的，又有流動就業的。對此，應當分層次、分類別地保障農民工。對於穩定就業(從事正規就業，建立了5年以上合同勞動關系和事實勞動關系)的農民工，直接將他們納入城鎮職工的社會養老保險體系之中，養老保險基金由僱主和個人共同繳納。對於不穩定就業(簽訂短期合同，頻繁流動和靈活就業)的農民工，先建立過渡性質的個人養老保險賬戶，不實行社會統籌養老保險。對於轉入城鎮職工基本養老保險的農民工，可以按照繳費比例和個人賬戶規模，折算成城鎮職工基本養老保險的繳費年限，並且根據折算後的繳費年限建立城保個人賬戶。對於回鄉務農的農民工，可以繼續在原籍所在地參加農村社會養老保險，或者在本人達到最低領取養老金的年齡、經本人提出申請、經辦管理部門批准，也可以將農民工養老保險個人賬戶積累額並入本人在原籍的農保制度，改按農村社會養老保險制度執行。當前，從保護農民工合法權益的角度出發，國家要盡快出台全國性的統一政策，以解決農民工養老賬戶的合理流動問題。
至於失地農民，除了做到公平補償，還要把好「土地換保障」這一關鍵環節，確保一定比例的土地補償金能夠進入失地農民本人的養老保險賬戶，或者將完全失去土地的農民納入城鎮社會養老保障體系，讓他們享受城市居民的待遇。
(四)建立社會統籌的農村養老保障框架
因地制宜，逐步推進農村社會養老保障方式的變革與創新，就是要實現從家庭養老和土地養老為主向社會養老為主的轉變。這個轉變所遵循的原則主要是，朝著城鄉統籌的一體化方向，保障水平與經濟發展相適應，政府引導與農民自願相結合，根據群眾的經濟承受能力實行低標准、廣覆蓋，逐步建立農村社會養老保障制度。
1.擴展農村社會養老保險實施范圍。適應各地區經濟發展水平，分階段、有步驟地將農村居民基本養老賬戶與城鎮職工基本養老賬戶接軌，統一制定城鄉社會保險關系的轉移、銜接辦法，保障農民的養老金能夠在不同地區之間、在不同保障方式之間進行有效的流轉或接轉，能夠隨著時間的推移實現資源的保值增值。農民養老保障制度由完全個人賬戶的模式改革為個人賬戶與社會統籌調劑金賬戶相結合的模式，也就改變了完全依靠個人賬戶增加積累、沒有待遇調整、難以長期保障參保人員基本生活等一系列問題。
2.多渠道籌集農村社會養老保險基金。作為我國農村社會養老保障的核心問題，農民養老保險基金的來源制約著農村社會養老保障事業的發展。面向農民籌資，要降低門檻，堅持農民個人、農村集體、國家三方聯合籌資的辦法，採取以個人繳費為主、國家政策支持、集體適當資助的形式,實行基金積累的個人賬戶模式。對於集體資助存在的不確定性,國家財政要保底，要適當投入,以保證養老保險基金落實到位。公共財政投入到農村社會保障體系，農村社會養老保險管理機構就不應該再提取管理服務費。其人員工資和工作經費相應地列入同級財政預算，有利於用多種方式建立農民參保補貼制度。
3.健全農村社會養老保險金監管機制。農村養老保險基金是一種長期性的後備基金,具有累計性和剛性增長的特點。管理這部分社保基金，就要確保其安全，努力實現其保值增值。現行的基金統一與財政專戶的管理方式，雖然可以規避投資風險,但很難保值與增值。隨著資本市場不斷成熟，國家應當逐步放鬆投資管制，以便農民養老基金能夠通過股票市場和其他有價證券市場實現保值增值。
4.制定與實施《農村社會養老保險法》。立法滯後，農民養老保障項目就不易開展。通過農村社會養老保障的立法工作，進一步明確政府、農村社區、企業、農民個人等不同主體在農村社會養老保障制度中的權利和義務。通過法律的強製作用來推動農村社會養老保障制度的建設，使農村社會養老保障的各種形式、各項措施都有法可依。
（五）開發農民養老保障和補償保障的新模式
1.提高農民個人參保覆蓋率。符合本地社會經濟條件的個人籌資方案，必定得到農民的認可，因而能夠調動農民的參保積極性，降低服務成本，增強服務效果。根據本地特點，各地區探索適宜的籌資、補償、獎勵的模式，已經形成了不少好的做法。如一次交納、分期定額繳納、以資產權利抵押融資，或者個人先不繳費，年老後倒扣個人應出資部分等，以及多種形式的困難農民參保補貼制度。
2.強化農村社會化養老保險的低成本服務。盤活養老資金，提高養老金的使用效率，發展集中公共養老服務，推進服務的規模化、專業化，降低服務收費價格，減輕農民養老的經濟負擔。建立參與式的便民服務機制，讓越來越多的農民認識到參加新型農村養老保險的好處，讓越來越多的農民受益於農村社會養老保障制度。需要指出的是，在使用資金和具體提供養老服務的時候，應該允許有一定的運用靈活性和地區差異性，以便農村社會化養老機構等及時開展相關服務。

5. 浙江省人民政府關於深化完善社會養老服務體系建設的意見的養老機構

（一）實行養老服務機構的分類管理。大力發展具有醫護功能，以接收失能、失智老人為主，提供長期照護的為護理型養老服務機構；以接收半自理老人、自理老人為主，提供適當照護，集中居住式的為助養型養老服務機構；以接收自理老人為主，採取家庭式居住方式，設有配套的護理和生活照護場所的為居養型養老服務機構。重點支持發展護理型養老服務機構，在政策上給予一定的傾斜。營利性養老服務機構到工商行政管理部門進行工商注冊登記，非營利性養老服務機構到民政部門進行民辦非企業單位登記，取得法人資格。
（二）加強公辦養老服務機構建設。現有社會福利機構和鄉鎮（街道）養老服務機構，要完善設施、增強功能、提高服務質量，加快發展為護理型養老服務機構。尚未建有敬老院（五保供養服務中心）的鄉鎮（街道）原則上都要建設1所以上以護理為主的養老服務機構。繼續推進敬老院轉型升級，在滿足農村五保對象集中供養的同時，積極為有需求的其他老年人提供養老服務。
（三）大力發展民辦養老服務機構。扶持社會力量興辦各類養老服務機構。鼓勵企業、社會組織、個人創辦社區養老服務機構，就近就便為社區老年人提供集中照護和居家養老服務。社區養老服務機構可以實行集團化管理模式、辦理法人登記，也可通過社區服務組織備案進行登記管理。
四、注重提高養老服務機構的醫療康復服務能力
（一）加強養老服務機構、城鄉社區居家養老服務照料中心（站）與醫療機構的合作。規模較大的護理型養老服務機構須單獨設置衛生所（醫務室）；規模較小的護理型養老服務機構和助養型養老服務機構可單獨設置衛生所（醫務室），也可與周邊醫院、社區醫療衛生服務機構合作，促進養醫結合。有條件的地方，城鄉社區居家養老服務照料中心（站）應與社區醫療衛生服務中心（站）加強合作，實現資源共享。養老服務機構內獨立設置的衛生所（醫務室），可向當地人力社保部門申請，納入當地醫保定點機構。衛生、人力社保部門要加強對養老服務機構醫護人員的管理、培訓和業務指導監督，將其專業技術資格評價納入統一管理。
（二）提高養老服務機構康復服務能力。繼續實施「福彩助我行」活動，免費為社會困難老人和護理機構的失能、失智老人提供各類康復輔助器具。加強省級康復中心建設，推動其向康復醫院轉型，擴大規模，提升水平，為全省養老服務機構康復服務提供示範和技術指導。

6. 農村養老問題

我國農村敬老院多破舊、簡陋、缺少醫療和專業化照料，同時，大量敬老院沒有登記注冊，缺少法律上的合法身份，農村養老形勢非常嚴峻。今天，全國老齡委辦公室副主任閻青春、資深媒體人曹保印和您聊聊「」。為何農村物質條件提高，老人生活質量卻在下降？
曹保印：農村人口的流動性太大，老人只能依靠自己，兒女把錢寄回家，而老人卻已經沒有力氣去購物，去享受，甚至連吃的力氣都沒有。精神層次上更嚴重，沒有人陪伴，農村的老年人只能養一些寵物解悶，消解寂寞。另外，由於很多青年農民出去打工，孩子都交由老人照顧，常常一兩個老人要照顧好幾個孩子，老人自我生存能力已經很成問題，再承擔起照顧孩子的責任，身體和心理的負擔可想而知，身心交瘁的生活又何談提高生活質量。如何解決城市養老院一床難求，農村養老院床位閑置
曹保印：農村養老院的利用率並不高主要是因為醫療問題，農村養老院條件好，環境優美，但是離醫院太遠，老人很多都有慢性病，還有可能會突發疾病，醫療問題得不到保障，會使老人的生活沒有安全感。提高養老院利用率不僅僅只考慮老人的觀念，經濟問題等，還應該考慮養老院的功能是不是齊全，讓養老院更加專業化。失能，失智老人及流動人口如何安置
曹保印：照顧失能，失智老人的成本非常高，單個家庭承擔不起，應該由家庭、社會、政府三方共同承擔。家庭首先應該在力所能及的情況下承擔老人的養老問題，然後可以求助社會的慈善募捐，最後由政府做一些輔助。不止是經濟問題，還應該更多的投入人力資源的培養。包括專業人才和志願者服務人才。同時還需要制度性的支撐，比如志願者的體系，可以對從事志願服務的人提供一些政策優惠。
對於流動人口，首先從政策方面來說要實現城鄉一體化。另外，十八大報告中提出，社會管理模式一定要創新。既然社會發生變化，流動人口數量大幅增加，那麼社會的管理也應該與時俱進，其中最重要的就是讓大家在權利上平等，即無論一個人在哪裡工作，納稅，他都應該享受當地的公共服務和權利。農村敬老院的改革和轉型
閻青春：農村敬老院轉型的走向和趨勢包括四個方面的內容：
第一要適應養老服務對象的變化，逐步實現主要收住社會上失能高齡的對象。
第二要適應管辦分離，政事分離的要求，實行管理體制運行機制分配製度的改制改革，實現多種經濟成分並存，多種服務方式並舉，多種分配形式並行的農村養老新模式。
第三要加快建設社會養老服務體系以適應農村老齡化，使敬老院真正辦成農村的養老服務資源中心，發揮養老服務的管理指導中心，信息管理管理中心，物流中心，培訓中心，示範中心的作用，向形行政村和家庭輻射，發揮輻射引領帶動的作用，發揮示範作用，開設家庭病床，進一步開設相對集中的護理服務等。
第四要加速專業化建設的步伐，要合理布局，明細分工，形成各專業類的農業養老機構，同時加快人員的職業化、專業化建設的步伐，提高服務的專業品質。
曹保印：需要補充的是：第一，由國家投資建設信息中心，提供一個時間表，告知招收養老人員的日期。第二，統計農村失能失智老人的人數，根據他們的身體狀況計算國家需要投入資金的具體數目，將資金直接補貼到在老人的手裡，或者設立一個專門的監督機構，給出補貼資金的准確數額。

7. 現階段我國在社會養老服務體系建設有哪些政策

（根據民政部資料整理）自1999年我國步入人口老齡化社會以來，老齡化加速發展，並日益呈現老年人口基數大、增長快，高齡化、空巢化趨勢明顯，需要照料的失能、半失能老人比例高等態勢。

截至2009年底，我國有1.67億老年人，其中：80周歲及以上的高齡老人1899萬，佔11.4%；失能老人1036萬、半失能老人2123萬，占老年人口總數的18.9%；城鄉空巢家庭接近50%，部分大中城市到70%，農村留守老人約4000萬，占農村老年人口的37%；65歲以上老年撫養比約13%，有的省份接近18%。

預計到2015年，我國老年人口將達到2.15億，約占總人口的15%；2020年達到2.43億，約占總人口的18%。

一、社會養老服務體系建設現狀

中華民族素有扶老助老的優良傳統，中國政府歷來重視社會養老服務體系建設。近年來，隨著我國經濟快速發展，政治保持穩定，社會養老服務體系建設取得了令人矚目的成就：

政策法規體系初步建立，制度化水平不斷提高。1999年以來，先後頒布了《社會福利機構管理暫行辦法》、《關於支持社會力量興辦社會福利機構的意見》、《關於加快發展養老服務業的意見》、《關於全面推進居家養老服務工作的意見》等一系列政策法規，使社會養老服務體系走上了有章可循的軌道。

惠及老年人的范圍逐步擴大。逐步由「三無」和「五保」老人拓展到全社會所有的老年人。對於「三無」和「五保」老人，採取集中供養和分散供養相結合的方式，保障他們的基本生活，為他們提供無償服務，供養資金納入財政預算。對於高齡老人，許多地區出台了高齡補貼制度。對於低收入老人，將其作為服務保障的重點，為他們接受居家或者機構養老提供低償或者無償的服務。對於經濟條件較好的老人，通過市場化運作，建設了一批檔次較高的養老機構，在居家養老中實行有償服務，滿足了他們的養老服務需求。

居家養老、社區養老、機構

8. 農村老人養老過程中，存在哪些問題如何解決

由於計劃生育政策的實施、人口結構老化、社會保障制度滯後等社會歷史原因的影響，邁入老齡化社會的中國農村，正面臨著日益嚴重的 養老問題。針對農村老年人的社會生活狀況，筆者對江蘇省豐縣大沙河鎮楊集村的農戶和老年人進行了問卷調查和訪談。楊集村是江蘇省西北 部的一個行政村，地處蘇、魯、豫、皖四省交界處，全村總人口3 560人，人均耕地約0.04467公頃（0.67畝）。由於這里屬黃泛區沖積平原， 土壤多為砂土，耕地適用於果樹種植，村民的全部農業收入依賴於果樹種植。由於果品收入遠遠高於糧食收入，所以楊集村所在的大沙河鎮成 為了遠近聞名的富裕鄉鎮。

（二）農民老人的生活照顧問題

誰來照顧年邁的農村老年人，在現實中成為了農村養老過程中一個重要話題。農村老年人的贍養問題，並不單純地指在老年人躺在病床上 或不能自理時的照顧，而是包括老年人全部的生活過程。對於老年人來說，衣食住行、精神情感等方面的噓寒問暖勝過錢財物質的供給。

然 而，改革開放後的農村雖然脫離了貧困狀態，但在較多的地方僅僅是達到了溫飽水平。市場經濟沖擊、物價上漲、收入增長緩慢等生產生活的 壓力使每位農村勞動力不得不把時間全用在農活和出門打工上。能夠守望子孫、得到子女們無微不至的照顧成為了農村老人的一個奢望。許多 農村勞動力不得不或經商做生意、或外出打工掙錢，才能支付子女的教育費用、婚嫁費用以及家庭的日常開支。

而農村勞動力外出營生的工 作，如運輸、加工、建築、修理製造等行業，一般都是工作時間比較長，勞動強度比較大，造成與家中老年人的長時間分離。例如，張某YJC —L，男性，47歲，是一個典型的農村勞動力，在山東從事建築行業，每次出去打工3～4個月，每年累計打工時間9個月左右。果樹農忙時回家 料理果樹，果品收獲後為賣得好價錢而親自四處營銷。

因此，無論在外打工還是在家營生，很少有時間陪伴、照顧年邁的父母。妻子YJC— M，48歲，農忙時從事農業生產，農閑時在本地一些加工企業兼職打工賺取一些收入，供養兩個孩子在外住宿上學。一對老人平時自己照顧自 己，除非重病在床，兒女們請假回家或中斷打工來照顧老人，否則，老人也不會同意他們留在家裡照顧自己。

9. 農村養老服務體系問題突出嗎

隨著我國城鎮化建設與社會老齡化的步伐加快，農村留守老人、空巢老人在逐漸增多，農村中的養老問題越發突出，隨著我國城鎮化建設與社會老齡化的步伐加快，農村留守老人、空巢老人在逐漸增多，農村中的養老問題越發突出。有專家預計，到2030年，中國空巢老人將超過2億人，大部分分布在農村地區。農村養老問題亟需社會關注。

民政部社會救助司原司長、中民社會救助研究院院長王治坤表示，當前，農村的照料設施和養老機構床位遠遠不能滿足現實需求。「近年來，農村中改擴建、新建的敬老院存在著房子閑置、經費缺乏、護理人員嚴重不足等問題，嚴重製約了農村特困養老機構發揮作用，也與農村日益嚴峻的養老形勢不相匹配。」

此外，傳統觀念也影響著養老機構的發展。「不少子女認為把老人送到養老機構是不孝，很沒面子。還有一部分老年人認為養老院收費太高，怕給子女增加負擔。」王治坤說。