農村社區養老服務體系建設現狀

『伍』 農村老人養老過程中，存在哪些問題如何解決

由於計劃生育政策的實施、人口結構老化、社會保障制度滯後等社會歷史原因的影響，邁入老齡化社會的中國農村，正面臨著日益嚴重的 養老問題。針對農村老年人的社會生活狀況，筆者對江蘇省豐縣大沙河鎮楊集村的農戶和老年人進行了問卷調查和訪談。楊集村是江蘇省西北 部的一個行政村，地處蘇、魯、豫、皖四省交界處，全村總人口3 560人，人均耕地約0.04467公頃（0.67畝）。由於這里屬黃泛區沖積平原， 土壤多為砂土，耕地適用於果樹種植，村民的全部農業收入依賴於果樹種植。由於果品收入遠遠高於糧食收入，所以楊集村所在的大沙河鎮成 為了遠近聞名的富裕鄉鎮。

（二）農民老人的生活照顧問題

誰來照顧年邁的農村老年人，在現實中成為了農村養老過程中一個重要話題。農村老年人的贍養問題，並不單純地指在老年人躺在病床上 或不能自理時的照顧，而是包括老年人全部的生活過程。對於老年人來說，衣食住行、精神情感等方面的噓寒問暖勝過錢財物質的供給。

然 而，改革開放後的農村雖然脫離了貧困狀態，但在較多的地方僅僅是達到了溫飽水平。市場經濟沖擊、物價上漲、收入增長緩慢等生產生活的 壓力使每位農村勞動力不得不把時間全用在農活和出門打工上。能夠守望子孫、得到子女們無微不至的照顧成為了農村老人的一個奢望。許多 農村勞動力不得不或經商做生意、或外出打工掙錢，才能支付子女的教育費用、婚嫁費用以及家庭的日常開支。

而農村勞動力外出營生的工 作，如運輸、加工、建築、修理製造等行業，一般都是工作時間比較長，勞動強度比較大，造成與家中老年人的長時間分離。例如，張某YJC —L，男性，47歲，是一個典型的農村勞動力，在山東從事建築行業，每次出去打工3～4個月，每年累計打工時間9個月左右。果樹農忙時回家 料理果樹，果品收獲後為賣得好價錢而親自四處營銷。

因此，無論在外打工還是在家營生，很少有時間陪伴、照顧年邁的父母。妻子YJC— M，48歲，農忙時從事農業生產，農閑時在本地一些加工企業兼職打工賺取一些收入，供養兩個孩子在外住宿上學。一對老人平時自己照顧自 己，除非重病在床，兒女們請假回家或中斷打工來照顧老人，否則，老人也不會同意他們留在家裡照顧自己。

『陸』 現階段我國在社會養老服務體系建設有哪些政策

（根據民政部資料整理）自1999年我國步入人口老齡化社會以來，老齡化加速發展，並日益呈現老年人口基數大、增長快，高齡化、空巢化趨勢明顯，需要照料的失能、半失能老人比例高等態勢。

截至2009年底，我國有1.67億老年人，其中：80周歲及以上的高齡老人1899萬，佔11.4%；失能老人1036萬、半失能老人2123萬，占老年人口總數的18.9%；城鄉空巢家庭接近50%，部分大中城市到70%，農村留守老人約4000萬，占農村老年人口的37%；65歲以上老年撫養比約13%，有的省份接近18%。

預計到2015年，我國老年人口將達到2.15億，約占總人口的15%；2020年達到2.43億，約占總人口的18%。

一、社會養老服務體系建設現狀

中華民族素有扶老助老的優良傳統，中國政府歷來重視社會養老服務體系建設。近年來，隨著我國經濟快速發展，政治保持穩定，社會養老服務體系建設取得了令人矚目的成就：

政策法規體系初步建立，制度化水平不斷提高。1999年以來，先後頒布了《社會福利機構管理暫行辦法》、《關於支持社會力量興辦社會福利機構的意見》、《關於加快發展養老服務業的意見》、《關於全面推進居家養老服務工作的意見》等一系列政策法規，使社會養老服務體系走上了有章可循的軌道。

惠及老年人的范圍逐步擴大。逐步由「三無」和「五保」老人拓展到全社會所有的老年人。對於「三無」和「五保」老人，採取集中供養和分散供養相結合的方式，保障他們的基本生活，為他們提供無償服務，供養資金納入財政預算。對於高齡老人，許多地區出台了高齡補貼制度。對於低收入老人，將其作為服務保障的重點，為他們接受居家或者機構養老提供低償或者無償的服務。對於經濟條件較好的老人，通過市場化運作，建設了一批檔次較高的養老機構，在居家養老中實行有償服務，滿足了他們的養老服務需求。

居家養老、社區養老、機構

『柒』 農村養老保險存在的不足

農村社會養老保險制度是我國第一個針對農民的社會保險制度，它早在上世紀九十年代就已通過部分地方的試點逐步推廣建立起來了。在建立和發展社會主義市場經濟的過程中，我國原有的以計劃經濟為依託的農村社會保障制度逐漸成為制約經濟制度轉型和自身發展的重要因素，重建我國農村社會保障制度尤其是農村養老保險制度已經成為人們的共識。只有建立和完善包括農村社會養老保險制度在內的農村社會保障制度，才能徹底解決農民老齡化的問題，提高農村養老保障水平。
一、我國農村現行的養老模式
隨著我國老齡化進程的加快，農村人口的養老隱性問題開始明顯的表現出來。解決農村人口養老問題將是現在社會不得不面對的一項重要任務。在目前廣大的農村地區，家庭養老、土地養老、社會保險養老三種模式是基本的養老保障方式，而社區養老模式則是一種新的嘗試，以上四者共同構成了農村養老體系。
（一）家庭養老模式
家庭養老模式是山東儒家文化的「孝」的強調，是中華民族綿延了幾千年的優良傳統，贍養老人的義務已經變成了每一個中華兒女的內在責任和自主意識，是其人格的一部分。這在廣大農村也表現得毫不例外，而且由於我國廣大農村的社會經濟發展水平低下，實施其他養老模式的條件不太具備，家庭在提供生活照顧和精神慰籍方面又具有無可替代性。因此，目前家庭養老仍是我國農村養老的最主要模式。但是，這一方面不符合養老社會保險的基本要求，
另一方面也不符合農村人口政策要求，特別是在農村計劃生育政策實施近二十多年的今天，農村人口結構已經發生很大的變化，高齡少子使農村傳統的"家庭養老"環境不復存在；同時"農村養老以家庭保障為主"也是對農村勞動者又一不公平待遇，使農民沒有享受到基本的國民待遇，使政府在農村養老社會保險制度中的職責沒有得到應有的體現。
（二）土地養老模式
土地是廣大農民賴以生活的基礎。土地對農民而言，既是生產資料，也是生活資料。尤其是在家庭聯產承包責任制推行以後，農村老人可以依靠土地收入解決一部分生活來源。在現有的生產力發展水平之下，用土地維持最基本的生存，可以說土地是他們最穩定也是最後一道養老保障安全網。但是要考慮到年邁的老人能做的了什麼，如果要是不可以勞作的老人怎麼辦，這個方式養老的弊端就顯現出來了。
（三）社會保險模式
1992年民政部於出台的《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》（以下簡稱《方案》），即為「農村社會保險」開了先河。在方案中，提出了個人、集體、國家三方共同付費，由社會統籌解決農村養老問題的新思路。該方案於1994年在一些農村經濟發達和比較發達地區開始試點。其主要做法是，以縣為單位，根據農民自願原則，在政府組織引導下，從農村和農民的實際出發，建立養老保險基金。保險基金以農民個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持，實行儲備積累的模式，並根據積累的資金總額和預期的平均領取年限領取養老金。
（四）社區養老模式
社區（含鄉鎮）養老是指集體經濟實力比較雄厚的鄉村或鄉鎮企業，仿照城鎮企事業單位的做法，給農村老年人發放養老金。社區養老的實施范圍比較窄，往往受制於該地區的農村經濟發展水平，所以不容易推廣。
二、農村社會養老保險制度存在的問題及原因分析
農村養老保險制度的建立健全不僅關繫到社會的穩定和國家的長治久安，而且也是我國實現共同富裕目標的保證。然而，不容否認的是，以《方案》為基礎建立的農村社會養老保險制度本身存在諸多「先天不足」，在運作過程中也存在大量的問題，面臨著一些不容迴避的難題和困境。
（一）存在問題
《方案》確定的養老保險模式雖然在增加透明度、減輕政府財政壓力、促進農民儲蓄意識、改變農民的家庭觀念和生育意願等方面有一定的積極作用，但是，這種實質上「完全積累、自我平衡」式的商業儲蓄保險也存在著明顯的缺陷。
1、法律層次低，缺乏約束力
各地農村社會養老保險辦法基本上都是以民政部制定的《方案》為基礎，結合當地實際情況稍作修改後制定的。其法規法律層次低，缺乏約束力。特別是對保險基金的流失和挪用等行為，未規定有效的限制和懲罰措施。據統計，到2000年底，全國農保基金積累總額198.58億元，其中收回本息有困難的基金12.7億元，占基金總額的0.68%。可見，目前農村社保基金管理中的違規行為還相當嚴重。正是這種不穩定的制度和屢見不鮮的違規行為讓農民感到後怕，積極性不高，開展農村養老保險工作困難重重,大部分地方強調農民自願參加養老保險，這與社會保險的本質相違背,不利於農村養老社會保險制度的建立。
2、國家重視不夠，養老保險滯後
由於我國傳統的城鄉二元經濟結構，造成了「城鄉分割」的保障格局。國家把大量的物力、財力投入到了城鎮社會保障建設，城鎮社會保險工作也取得了一定的進展，而國家對農村的社會養老保險工作不甚重視，投入很少。現行的農村社會養老保險規定保險費的籌集以個人交納為主，集體輔助為輔，國家予以政策支持，農民的個人賬戶完全由個人交納，國家並無責任。這表明社會保障仍基本是或主要是城鎮職工的。
3、自給來源不足，吸引力小
現行的農村社會養老保險是「個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持」。集體補助不到位或數額太少，或只在部分地方或部分人身上得到體現；國家政策扶持，僅限於通過對鄉鎮企業支付集體補助予以稅前列支，除此之外再無其他扶持政策；地方財政，除經辦機構費用（一些地方此項費用財政也不負擔），也沒有其他扶持政策。在缺乏強制性的情況下，僅靠以上政策，其吸引力太小，難以發揮吸引作用。
4、基金增長速度慢，入不敷出
基金增長速度跟不上養老金發放的增長速度，出現負增長。農保基金增值方式主要是存入銀行、購買國債。農村社會養老保險制度建立之初，國家債券利率和銀行存款利率都很高，因而給農民承諾的保險給付率也高達12%，隨著宏觀經濟形勢的變化,債券和銀行存款利率多次下調,致使基金增值緩慢。加上缺乏穩定的投資渠道，農保基金入不敷出，出現負增長。
5、違規存放農保基金，造成巨額損失
一些地方將農保基金違規存入地方商業銀行、農村信用合作社或者非銀行金融機構，這些機構有的因經營不善虧損破產，致使存入的農保基金無法取出造成損失，形成支付危機，參保的農民上訪事件亦時有發生，並有越來越多的人要求退保，成為社會不穩定因素。
（二）原因分析
作為新生事物的農村社會養老保險事業在發展過程中遇到困難、出現問題是在所難免的，仔細探究其原因，無非是以下幾方面：一是傳統觀念依舊，現代保險意識尚未形成。家庭養老一直是我國農民首選的養老途徑，這屬於幾千年來自給自足經濟的組成部分，也是東方傳統倫理道德觀念的表現。而農村社會養老保險改革處於起步階段，廣大農民實現自我保障的意識淡漠，現代保險意識尚未真正形成。二是集體經濟薄弱，農民收入增長緩慢。有些地方的集體經濟發展滯後，為社會養老保險提供補助存在著一定的困難。集體經濟發育不良的地方，農民收入增長的速度也勢必緩慢，即使有餘錢，農民也將其絕大部分用於生活資料和生產資料的購買，對於參與養老保險則心有餘而力不足了。三是管理體制尚未理順，破壞基金的完整性。保險基金處於屬地分散的管理狀態，分割管理的小規模基金難以進行多樣化投資，很難達到讓保險基金保值增值的目的；基金管理還受到地方行政干預，挪用、盜用現象屢見不鮮，破壞了基金的完整性。四是改革措施不配套，束縛養老保險制度發展。農村社會養老保險事業是農村社會保障體系乃至整個社會保障體系的有機組成部分。至今，中國農村仍有幾千萬生活在貧困線以下的人口，他們的最低生活保障問題都沒有解決，又如何解決得了養老問題呢？而養老本身又不只是一個吃穿問題，還牽涉到醫療、服務等問題。由此可見，其他制度改革的不配套也束縛了農村社會養老保險制度改革的手腳。
三、農村養老保險制度的完善及出路
未來20年中國老齡化迅速加快，農村養老將呈現出新的格局：新型的家庭養老將居於主體地位，社會養老保險將得到新的強化，從而與其他養老保障制度一起共同為農民養老建立一道比較可靠的屏障。我們要從現有體制本身去尋找問題根源，以採取相應的對策。
（一）加快法制建設，真正體現公平與效率
市場經濟本身是法治經濟。農村社會養老保險制度必須以法律的形式保證其實施，而不僅僅是社會政策的形式。我們應借鑒西方發達國家的經驗和做法，根據我國的實際情況，結合財政、金融和稅收體制改革，盡快制定並健全適應社會主義市場經濟體制的有關農村社會養老保險的法律法規，對資金來源、運用方向、增值渠道甚至保障標准、收支程序等都有明確的法律規定，規范其操作行為，以法制的形式將農民的這項合法權利確定起來，從根本上解決農民的社會養老問題，促進經濟和社會的可持續發展。
首先，應確立農村社會養老保險制度的法律地位。以立法形式明確規定農村社會養老保險制度是國家為保證農村社會穩定，根據社會經濟發展的需要，本著社會公平的原則，對農村老年群體實施的社會保障，是作為調節社會分配手段而建立的。其次，加快農村社會養老保障立法步伐，使農村社會養老保障各項措施都有法可依，便於操作並提高制度的穩定性。我國社會保障立法工作方面，應把農村社會養老保險吸收到綜合性的社會保障法律法規中，依靠法律的強制性推動農村社會養老保險和老年基本保險制度的建設。再次，建立健全養老保險法律的監督機制，以確保社會養老保險基金的收繳、支付、運營的規范性，防範社會保險基金的風險，並通過合理運作使其不斷增值，以更好的滿足農村社會養老制度建設的需要。
（二）強化政府責任，加大扶持力度
社會化養老的主體是社會，是以社會運作的方式實現的。而能夠代表社會、管理社會的主導者是政府。在實施農村社會養老保險時強調個人應承擔義務是對的，但不能以此為理由推卸政府應承擔的責任。調查研究結果表明：缺少政府扶持是農民缺乏投保熱情的根本原因。因此，針對目前集體補助過小、國家扶持微乎其微的狀況，應當考慮如何提高集體補助的比重、加大政府扶持力度。
鑒於目前我國政府財力有限，城鄉差別還比較大，可以按照「低水平、廣覆蓋」的原則，根據當地維持村民基本生活所必需的費用設計城鄉有別的社會養老保險標准，可以適當把支付養老保險金的年齡推遲到65歲。2002年我國農村65歲以上的老年人約為5400萬，按每人每年補貼300元計算，共需資金162億元，僅占財政收入的0.86%（2002年我國財政收入為18914億元），由政府財政負擔這一支出應該沒有問題。2002年中央財政用於社會保障方面的支出達到1362億元，比上年增長38.6%，如果在此基礎上再增加10%用於農民養老保險補貼（即136億元），中央政府應該有能力履行這一職責。不足部分可由地方財政來負擔，只有這樣，才能使農村社會養老保險真正具有社會保險所應有的「社會性」和「福利型」，才能調動農民投保的積極性。
（三）發揮家庭養老的優勢，再造土地的保障能力。
中華民族素有尊老、敬老、養老的傳統，這為家庭養老制度的實行和鞏固奠定了思想和文化基礎。盡管由於人口老齡化的到來，計劃生育政策的實施，以及農村剩餘勞動力大量湧入城市，使農村的家庭趨於小型化，家庭養老受到一定的威脅；從長遠的觀點看，隨著農村生產方式的進步，養老方式必然將由家庭向社會過渡。但現階段，由於我國經濟與社會發展中的許多原因，農民養老不可能完全依靠社會，家庭養老仍然是老年保障的主要形式，必須充分發揮家庭養老的優勢。政府可以從制度建設上鼓勵農村家庭養老，例如給予稅收政策的優惠和適當的收入補貼。

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『捌』 簡述我國農村社會保障體系的現狀與思考

關系農民切身利益和農村社會和諧穩定。《決定》明確提出擴大公共 財 政覆蓋農村范圍，並從文化、教育、醫療衛生、社會保障、基礎設施和環境建設、 扶貧開發、防災減災、社會管理等方面提出具體部署。眾多高含金量的「實 招」， 回應了億萬農民對「學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居」的 期待，必將有效改善農村民生。但是，在農村社會保障體制上，目前仍處於法 規、 政策層面，亟待通過完善法制建設做保障。 一、我國農村社會保障制度存在的問題 農村社會保障是全國社會保障的重要組成部 分，在現階段加強農村社會保 障制度建設是我國社會主義法治建波的一項重要內容。近年來我國在建設「和諧 社會」和「新農村」的大環境下，農村社會保障得到了 空前的重視。但是目前 我國農村社會保障制度仍然停留在政策層面而沒有提升到法律的高度。當前農村 社會保障制度所存在的問題主要有： 1．農村社會保障立法滯後。目前我國農村社會保障法律層次比較低，除了 《憲法》第45 條之外，並沒有形成如《社會保障法》之類的基本法，農村社會 保障制度散亂於法規政策之中。 2．執法和法律監督工作滯後。由於目前我國社會保障法律制度不完善，使 得社會保障在執法和監督工作上存在巨大的隱患。農村社會保障基金被佔用現象 時有發生。建立健全農村社會保障的法律監督和實施機制是農村社會保障法制建 設的必然要求。 3．城鄉保障項目差異巨大。目前我國城市的社會保障體系已基本完善，而 農村的社會保障體系還相當薄，呈現出比較明的城鄉二元性。 4．農村社會保障管理體制分散。雖然2009 年地方政府機構進行了改革，但 農村社會保障管理體制仍然分散管理效率不高，農村最低生活保障、農村特困群 眾救助、五保及災害救助資金破佔用、亂用的情況依然存在，農村社會保障體制 已經嚴重製約了社保事業的發展。 5．農村社會保障資金用難。日前我國農村社會保障的資金統籌層次較低， 大部分由縣、鄉、村統籌，要保證充足的農村社會保障資金是相當困難的。近幾 年中央加大了農村社會保障的資金投入，但范圍還比較窄，資金水平仍然偏低， 需要進一步加強資金統籌工作。 二、我國農村社會保障制度建設問題分析 構建我國農村社會保障制度，要充分考慮到中國的特殊國情，以及制約我國 農村社會保障發展的特殊因素，才能實現「廣覆蓋、保基本、多層次、可持續」 的具有中國特色的農村社會保障體系。 (一)農村土地保障對農村社會保障的影響分析 「國家在把土地的使用權交給農民的同時也一並讓渡了為農民提供社會保 障的責任，農民的生老病死自此概與國家無關，一切保障都必須押在承包的土地 上。」這 是過去幾十年中國農村土地問題與農村社會保障關系的真實寫照。這 種現狀已經不符合中國當代經濟和社會的發展。我國地少人多，近些年土地生產 成本又大大提 高，收益減少，土地收益僅夠維持基本生活需要，其「保命」的 功能遠遠大於發家致富的生產功能。根據中國農村的現實情況並考慮到現實的土 地承包制度，可以在 土地保障的基礎上建立農村社會保障體系，承認現階段土 地保障在中國農村起著重要作用的同時，通過更新與變革土地保障的形式，協調 土地利用公平與效率的矛 盾，將發揮土地的社會保障功能與利用其生產資料功 能有效地結合起來。 (二)政府在農村社會保障中的責任問題分析 政府對農民的 社會責任。中國過去的社會保障制度大多把農民排除在外， 即使是實行過的農村養老保險、農村合作醫療等制度，也因為組織管理混亂，資 金監管不力等原因，造成 各部門互相扯皮，保障基金被挪用揮霍，農民報銷無 門，四處碰壁，最終對政府失去信心。政府要擔負起對農民的社會責任，恢復農 民對農村社會保障制度的信心。 政府對農村社會保障的資金責任。由於我國目前農村整體經濟發展水平還比 較低，在建設我國農村社會保障體系時，政府的資金責任至關重要。目 前，我 國對農村公共設施和資源配置的安排仍然過低。農村社會保障工作由於缺乏資金 陷入困境，農村「病無所醫、老無所養」還比較嚴重。 除了籌 集保障資金外，政府還應當注意運用國家財政更好的發揮對農村社 會保障資金運作中的保障作用。政府財政可以通過編制、執行政府保障於貝鋒．， 從預笄中劃撥一 部分用以維持社會保障開支，或用以彌補社會保障收支的缺口， 以保證農民社會保障待遇與其他投保人的待遇實質平等。 三、農村社會保障法制的國際比較與借鑒 (一)國外農村社會保障法制比較分析 1．以英國為代表的福利國家模式。強調社會保障「普遍性原則」，將農民 與城市居民納入統一的社會保障法律體系中，保障水平高：社會保障體系和管理 模式比 較完善，統一由國家專門機構負責，管理科學高效：高水平的社會福利 制度開支過大，政府財政負擔過重，從業者的稅負過重。 2．以德、法為代表 的專門制度型模式。是根據自身農業特點建立的，社會 保障體系一開始並沒有顧及農民，在社會經濟發展到一定階段後迫於農業的特殊 情況而制定；保險原則與社會 原則。通過繳納保險費、國家補貼，社會共濟等 方式：將城市與農村社會保障體系分開，組織和管理方式呈現出多樣性。 3．以日本為代表的統分結合型模式。日本的社會保障一開始只是對城市居 民，後來加入農村居民，但農民的保障項目和范圍小，再到後來的統分結合使得 農民與城市居民的社會保障水平差距縮小；社會保障資金由政府、企業和個人三 級統籌：法律嚴格，體系嚴明。 (二)國外農村社會保障制度對我國的啟示 通過分析國外社會保障發展規律我們可以看到，一個國家建立農村社會保 障制度，要充分考慮結合自身的實際國情。中國的現實國情是，城鄉二元結構將 長期存 在，城鄉一體化不可能短期實現，因此從我國實際出發，我國的農村社 會保障應該採取以專門制度型為主、統分結合型為輔，多法並行、保障水平多層 次的具有中國 特色的農村社會保障體系模式。 在立法模式上，多法並行模式比較符合我國目前農村的社會實際情況，而且， 社會法本身己經成為一個獨立的法律部門，其中又以社會保障法為主要構成，我 國可以通過頒行多部適合農村社會實際情況的法律，與其他社會保障法律一起構 成我國完整的社會保障法律體系。 對於保障水平來說，由於我國城鄉差異、地區差異都很大，很難統一實行救 濟型、福利型、社區型和保險型等模式，只能說，具體情況具體分析，有條件的地方 可以採取福利水平高一些的模式，落後的地方可以採取救濟水平高一些的模式，總體來說， 對中國農村社會保障而言，保障水平模式是一種多層次混合模式。 四、完善我國農村社會保障法制的基本設想 (一)農村醫療保障制度設計——新型農村合作醫療制度的完善 新型農村合作醫療制度到目前為止在我國農村已經廣泛展開，取得了一定成績，實踐 證明比較符合我國農村狀。但是，新型農村合作醫療仍存在總體上籌資水平和 保障能力較 低，地區之間不平衡，收繳的經費未及時納入財政專戶、村集體墊資代繳、基金赤字或節余 率過大、困難群體未能應保盡保等問題。 完善 立法的內容有：全國人大制定一部《農村新型合作醫療保障法》作為統領農村新 型合作醫療保障方面的法律，然後，各地根據自身實際情況可以制定各地的《農村新 型合 作醫療資金管理條例》等的法規來規定籌資方式、賬戶模式、籌資責任及資金監管方面的問 題。各地根據自身經濟條件制定《農村新型合作醫療報銷條例》等來 規范各地的保障發放 問題。這些規定，要統一服從《農利新型合作醫療保障法》，在此法的基礎上，根據國家立 法制度的規定，由各地方政府制定下一位階的地方性 法規，用《農村新型合作醫療保障法》 來指導各地方法規，共同構建我國的新型農村合作醫療制度。 (二)農村養老保險制度設計——農村養老保險制度的完善 在農村養老保險的立法構建上，國家可以制定一部指導全局性的《農村養老保險法》， 然後各地根據實際情況完善地方性法規，共同構建農村養老保險法律制度。 我國農村養老 保險法律制度的現行基本目標是：建立與經濟發展水平相適應，資金來源多渠道，保障方式 多層次，社會化管理和服務的「低水平、廣覆蓋」的農村養 老保障體系。在這個法律制度構 建過程中，我們要特別注重以下問題： 1．適用對象和范圍。農村社會養老保險對象應該包括非城鎮戶口的農村人口，投保年 齡應該以參Ju 勞動並獲得一定收入為起點，並考慮年輕農村人口的職業方向。 2．建立以政府為主體的多渠道籌資機制。國家要制定相關法律法規對農村養老保險制 度進行規范，JJu 大財政支持的力度。各級政府可以按照一定的比例規定各自的補貼比重， 對於地區經濟發展差異來說，也可以實行不同的政府支持和籌資模式。 3．實行安全高效的基金監管、運營機制。國家和各級政府要在制訂的農村養老相關法 律法規中明確養老基金的管理運作機構，加強內部監控和外部監督制度，建 立財務核算、 審計監督等工作，對違反監管制度的部門和個人要依法嚴格查處。在基金的保值運營上，可 以適當借鑒國外成功經驗，將養老基金進行適當的資本投 資。 (三)農村最低生活保障制度設計 我國農村福利保障將主要致力於農村最低生活保障制度的建設，這是保障農民生存的最 後防 線。有必要頒布一項統領全局的《農村最低生活保障法》，來規定農村最低生活保障中 的資金籌集、保障對象、管理制度等問題，各地在《農村最低生活保障法》的 基礎上，根 據自身實際情況，頒布一些地方性法規，配合《農村最低生活保障法》共同完善農村最低生 活保障法律制度建設。 農村最低生活保障救助資金的籌集。目前我國農村最低生活保障資金往往是政府臨時撥 付，這不利於保障資金的穩定性和可靠性，建議今後將農村最低生活保障資金納入各級政府 的財政預算，保證低保資金的穩定性與可靠性。 (四)「五保」制度的進一步完善 我國的「五保」制度源於20 世紀50 年代，到l994 年1 月23 日，國務院頒布《農村五 保供養工作條例》，標志著五保制度走上了法制化道路。五保制度發 展到今日，遇到了一些 困難，主要在於五保經費不足和五保設施滯後。五保制度的資金主要源自農村集體經濟，但 隨著農村集體經濟的削弱，五保制度無法得到足夠 的資金支持。原來的五保是實行分散供 養，現在農村集體經濟基本不復存在，五保戶的保障設施得不到保證今後，應該重新完善制 定新的《農村五保供養工作條例》 和《敬老院管理辦法》等新的法律法規，進一步明確農 村五保工作安排、明確責任主體和資金安排。對於農村五保對象中的未成年人，可以在《農 村五保供養工作條 例》中單獨列出．明確保護措施，如可以加強孤兒院的建沒，或者在未 成年人自願的基礎上，交由社會願意扶養的家庭扶養。

『玖』 國務院辦公廳關於印發社會養老服務體系建設規劃（2011-2015年）的通知的政策全文

為積極應對人口老齡化，建立起與人口老齡化進程相適應、與經濟社會發展水平相協調的社會養老服務體系，實現黨的十七大確立的「老有所養」的戰略目標和十七屆五中全會提出的「優先發展社會養老服務」的要求，根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》和《中國老齡事業發展「十二五」規劃》，制定本規劃。 （一）現狀和問題。
自1999年我國步入老齡化社會以來，人口老齡化加速發展，老年人口基數大、增長快並日益呈現高齡化、空巢化趨勢，需要照料的失能、半失能老人數量劇增。第六次全國人口普查顯示，我國60歲及以上老年人口已達1.78億，占總人口的13.26%，加強社會養老服務體系建設的任務十分繁重。
近年來，在黨和政府的高度重視下，各地出台政策措施，加大資金支持力度，使我國的社會養老服務體系建設取得了長足發展。養老機構數量不斷增加，服務規模不斷擴大，老年人的精神文化生活日益豐富。截至2010年底，全國各類收養性養老機構已達4萬個,養老床位達314.9萬張。社區養老服務設施進一步改善，社區日間照料服務逐步拓展，已建成含日間照料功能的綜合性社區服務中心1.2萬個，留宿照料床位1.2萬張，日間照料床位4.7萬張。以保障三無、五保、高齡、獨居、空巢、失能和低收入老人為重點，藉助專業化養老服務組織，提供生活照料、家政服務、康復護理、醫療保健等服務的居家養老服務網路初步形成。養老服務的運作模式、服務內容、操作規范等也不斷探索創新，積累了有益的經驗。
但是，我國社會養老服務體系建設仍然處於起步階段，還存在著與新形勢、新任務、新需求不相適應的問題,主要表現在：缺乏統籌規劃，體系建設缺乏整體性和連續性；社區養老服務和養老機構床位嚴重不足，供需矛盾突出；設施簡陋、功能單一，難以提供照料護理、醫療康復、精神慰藉等多方面服務；布局不合理，區域之間、城鄉之間發展不平衡；政府投入不足，民間投資規模有限；服務隊伍專業化程度不高，行業發展缺乏後勁；國家出台的優惠政策落實不到位；服務規范、行業自律和市場監管有待加強等。
（二）必要性和可行性。
我國的人口老齡化是在「未富先老」、社會保障制度不完善、歷史欠賬較多、城鄉和區域發展不平衡、家庭養老功能弱化的形勢下發生的，加強社會養老服務體系建設的任務十分繁重。
加強社會養老服務體系建設，是應對人口老齡化、保障和改善民生的必然要求。目前，我國是世界上唯一一個老年人口超過1億的國家，且正在以每年3%以上的速度快速增長，是同期人口增速的五倍多。預計到2015年，老年人口將達到2.21億，約占總人口的16%；2020年達到2.43億，約占總人口的18%。隨著人口老齡化、高齡化的加劇，失能、半失能老年人的數量還將持續增長，照料和護理問題日益突出，人民群眾的養老服務需求日益增長，加快社會養老服務體系建設已刻不容緩。
加強社會養老服務體系建設，是適應傳統養老模式轉變、滿足人民群眾養老服務需求的必由之路。長期以來，我國實行以家庭養老為主的養老模式，但隨著計劃生育基本國策的實施，以及經濟社會的轉型，家庭規模日趨小型化，「4-2-1」家庭結構日益普遍，空巢家庭不斷增多。家庭規模的縮小和結構變化使其養老功能不斷弱化，對專業化養老機構和社區服務的需求與日俱增。
加強社會養老服務體系建設，是解決失能、半失能老年群體養老問題、促進社會和諧穩定的當務之急。目前，我國城鄉失能和半失能老年人約3300萬，占老年人口總數的19%。由於現代社會競爭激烈和生活節奏加快，中青年一代正面臨著工作和生活的雙重壓力，照護失能、半失能老年人力不從心，迫切需要通過發展社會養老服務來解決。
加強社會養老服務體系建設，是擴大消費和促進就業的有效途徑。龐大的老年人群體對照料和護理的需求，有利於養老服務消費市場的形成。據推算，2015年我國老年人護理服務和生活照料的潛在市場規模將超過4500億元，養老服務就業崗位潛在需求將超過500萬個。
在面對挑戰的同時，我國社會養老服務體系建設也面臨著前所未有的發展機遇。加強社會養老服務體系建設，已越來越成為各級黨委政府關心、社會廣泛關注、群眾迫切期待解決的重大民生問題。同時，隨著我國綜合國力的不斷增強，城鄉居民收入的持續增多，公共財政更多地投向民生領域，以及人民群眾自我保障能力的提高，社會養老服務體系建設已具備了堅實的社會基礎。 （一）內涵。
社會養老服務體系是與經濟社會發展水平相適應，以滿足老年人養老服務需求、提升老年人生活質量為目標，面向所有老年人，提供生活照料、康復護理、精神慰藉、緊急救援和社會參與等設施、組織、人才和技術要素形成的網路，以及配套的服務標准、運行機制和監管制度。
社會養老服務體系建設應以居家為基礎、社區為依託、機構為支撐，著眼於老年人的實際需求，優先保障孤老優撫對象及低收入的高齡、獨居、失能等困難老年人的服務需求，兼顧全體老年人改善和提高養老服務條件的要求。
社會養老服務體系建設是應對人口老齡化的一項長期戰略任務，是堅持政府主導，鼓勵社會參與，不斷完善管理制度，豐富服務內容，健全服務標准，滿足人民群眾日益增長的養老服務需求的持續發展過程。本建設規劃僅著眼於構建體系建設的基本框架。
（二）功能定位。
我國的社會養老服務體系主要由居家養老、社區養老和機構養老等三個有機部分組成。
居家養老服務涵蓋生活照料、家政服務、康復護理、醫療保健、精神慰藉等，以上門服務為主要形式。對身體狀況較好、生活基本能自理的老年人，提供家庭服務、老年食堂、法律服務等服務；對生活不能自理的高齡、獨居、失能等老年人提供家務勞動、家庭保健、輔具配置、送飯上門、無障礙改造、緊急呼叫和安全援助等服務。有條件的地方可以探索對居家養老的失能老年人給予專項補貼，鼓勵他們配置必要的康復輔具，提高生活自理能力和生活質量。
社區養老服務是居家養老服務的重要支撐，具有社區日間照料和居家養老支持兩類功能，主要面向家庭日間暫時無人或者無力照護的社區老年人提供服務。在城市，結合社區服務設施建設，增加養老設施網點，增強社區養老服務能力，打造居家養老服務平台。倡議、引導多種形式的志願活動及老年人互助服務，動員各類人群參與社區養老服務。在農村，結合城鎮化發展和新農村建設，以鄉鎮敬老院為基礎，建設日間照料和短期托養的養老床位，逐步向區域性養老服務中心轉變，向留守老年人及其他有需要的老年人提供日間照料、短期托養、配餐等服務；以建制村和較大自然村為基點，依託村民自治和集體經濟，積極探索農村互助養老新模式。
機構養老服務以設施建設為重點，通過設施建設，實現其基本養老服務功能。養老服務設施建設重點包括老年養護機構和其他類型的養老機構。老年養護機構主要為失能、半失能的老年人提供專門服務，重點實現以下功能：1.生活照料。設施應符合無障礙建設要求，配置必要的附屬功能用房，滿足老年人的穿衣、吃飯、如廁、洗澡、室內外活動等日常生活需求。2.康復護理。具備開展康復、護理和應急處置工作的設施條件，並配備相應的康復器材，幫助老年人在一定程度上恢復生理功能或減緩部分生理功能的衰退。3.緊急救援。具備為老年人提供突發性疾病和其他緊急情況的應急處置救援服務能力，使老年人能夠得到及時有效的救援。鼓勵在老年養護機構中內設醫療機構。符合條件的老年養護機構還應利用自身的資源優勢，培訓和指導社區養老服務組織和人員，提供居家養老服務，實現示範、輻射、帶動作用。其他類型的養老機構根據自身特點，為不同類型的老年人提供集中照料等服務。 （一）指導思想。
以鄧小平理論和「三個代表」重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，以滿足老年人的養老服務需求為目標，從我國基本國情出發，堅持政府主導、政策扶持、多方參與、統籌規劃，在「十二五」期間，初步建立起與人口老齡化進程相適應、與經濟社會發展水平相協調，以居家為基礎、社區為依託、機構為支撐的社會養老服務體系，讓老年人安享晚年，共享經濟社會發展成果。
（二）基本原則。
1.統籌規劃、分級負責。加強社會養老服務體系建設是一項長期的戰略任務，各級政府對養老機構和社區養老服務設施的建設和發展統籌考慮、整體規劃。中央制定全國總體規劃，確定建設目標和主要任務，制定優惠政策，支持重點領域建設；地方制定本地規劃，承擔主要建設任務，落實優惠政策，推動形成基層網路，保障其可持續發展。
2.政府主導、多方參與。加強政府在制度、規劃、籌資、服務、監管等方面的職責，加快社會養老服務設施建設。發揮市場在資源配置中的基礎性作用，打破行業界限，開放社會養老服務市場，採取公建民營、民辦公助、政府購買服務、補助貼息等多種模式，引導和支持社會力量興辦各類養老服務設施。鼓勵城鄉自治組織參與社會養老服務。充分發揮專業化社會組織的力量，不斷提高社會養老服務水平和效率，促進有序競爭機制的形成，實現合作共贏。
3.因地制宜、突出重點。根據區域內老年人口數量和養老服務發展水平，充分依託現有資源，合理安排社會養老服務體系建設項目。以居家養老服務為導向，以長期照料、護理康復和社區日間照料為重點，分類完善不同養老服務機構和設施的功能，優先解決好需求最迫切的老年群體的養老問題。
4.深化改革、持續發展。按照管辦分離、政事政企分開的原則，統籌推進公辦養老服務機構改革。區分營利性與非營利性，加強對社會養老服務機構的登記和監管。盤活存量，改進管理。完善養老服務的投入機制、服務規范、建設標准、評價體系，促進信息化建設，加快養老服務專業隊伍建設，確保養老機構良性運行和可持續發展。 （一）建設目標。
到2015年，基本形成制度完善、組織健全、規模適度、運營良好、服務優良、監管到位、可持續發展的社會養老服務體系。每千名老年人擁有養老床位數達到30張。居家養老和社區養老服務網路基本健全。
（二）建設任務。
改善居家養老環境，健全居家養老服務支持體系。以社區日間照料中心和專業化養老機構為重點，通過新建、改擴建和購置，提升社會養老服務設施水平。充分考慮經濟社會發展水平和人口老齡化發展程度，「十二五」期間，增加日間照料床位和機構養老床位340餘萬張，實現養老床位總數翻一番；改造30%現有床位，使之達到建設標准。
在居家養老層面，支持有需求的老年人實施家庭無障礙設施改造。扶持居家服務機構發展，進一步開發和完善服務內容和項目，為老年人居家養老提供便利服務。
在城鄉社區養老層面，重點建設老年人日間照料中心、托老所、老年人活動中心、互助式養老服務中心等社區養老設施，推進社區綜合服務設施增強養老服務功能，使日間照料服務基本覆蓋城市社區和半數以上的農村社區。
在機構養老層面，重點推進供養型、養護型、醫護型養老設施建設。縣級以上城市，至少建有一處以收養失能、半失能老年人為主的老年養護設施。在國家和省級層面，建設若干具有實訓功能的養老服務設施。
提高社會養老服務裝備水平，鼓勵研發養老護理專業設備、輔具，積極推動養老服務專用車配備。
加強養老服務信息化建設，依託現代技術手段，為老年人提供高效便捷的服務，規范行業管理，不斷提高養老服務水平。
（三）建設方式。
通過新建、擴建、改建、購置等方式，因地制宜建設養老服務設施。新建小區要統籌規劃，將養老服務設施建設納入公建配套實施方案。鼓勵通過整合、置換或轉變用途等方式，將閑置的醫院、企業、農村集體閑置房屋以及各類公辦培訓中心、活動中心、療養院、小旅館、小招待所等設施資源改造用於養老服務。通過設備和康復輔具產品研發、養老服務專用車配備和信息化建設，全面提升社會養老服務能力。
（四）運行機制。
充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，為各類服務主體營造平等參與、公平競爭的環境，實現社會養老服務可持續發展。
公辦養老機構應充分發揮其基礎性、保障性作用。按照國家分類推進事業單位改革的總體思路，理順公辦養老機構的運行機制，建立責任制和績效評價制度，提高服務質量和效率。
鼓勵有條件或新建的公辦養老機構實行公建民營，通過公開招投標選定各類專業化的機構負責運營。負責運營的機構應堅持公益性質，通過服務收費、慈善捐贈、政府補貼等多種渠道籌集運營費用，確保自身的可持續發展。
加強對非營利性社會辦養老機構的培育扶持，採取民辦公助等形式，給予相應的建設補貼或運營補貼，支持其發展。鼓勵民間資本投資建設專業化的服務設施，開展社會養老服務。
推動社會專業機構以輸出管理團隊、開展服務指導等方式參與養老服務設施運營，引導養老機構向規模化、專業化、連鎖化方向發展。鼓勵社會辦養老機構收養政府供養對象，共享資源，共擔責任。
（五）資金籌措。
社會養老服務體系建設資金需多方籌措，多渠道解決。
要充分發揮市場機制的基礎性作用，通過用地保障、信貸支持、補助貼息和政府采購等多種形式，積極引導和鼓勵企業、公益慈善組織及其他社會力量加大投入，參與養老服務設施的建設、運行和管理。
地方各級政府要切實履行基本公共服務職能，強化在社會養老服務體系建設中的支出責任，安排財政性專項資金，支持公益性養老服務設施建設。
民政部本級福利彩票公益金及地方各級彩票公益金要增加資金投入，優先保障社會養老服務體系建設。
中央設立專項補助投資，依據各地經濟社會發展水平、老齡人口規模等，積極支持地方社會養老服務體系發展，重點用於社區日間照料中心和老年養護機構設施建設。 （一）強化統籌規劃，加強組織領導。從構建社會主義和諧社會的戰略高度，充分認識加強社會養老服務體系建設的重要意義，增強使命感、責任感和緊迫感，將社會養老服務體系建設擺上各級政府的重要議事日程和目標責任考核范圍，納入經濟社會發展規劃，切實抓實抓好。各地要建立由民政、發展改革、老齡部門牽頭，相關部門參與的工作機制，加強組織領導，加強協調溝通，加強對規劃實施的督促檢查，確保規劃目標的如期實現。鼓勵社會各界對規劃實施進行監督。
(二）加大資金投入，建立長效機制。對公辦養老機構保障所需經費，應列入財政預算並建立動態保障機制。採取公建民營、委託管理、購買服務等多種方式，支持社會組織興辦或者運營的公益性養老機構。鼓勵和引導金融機構在風險可控和商業可持續的前提下，創新金融產品和服務方式，改進和完善對社會養老服務產業的金融服務，增加對養老服務企業及其建設項目的信貸投入。積極探索拓展社會養老服務產業市場化融資渠道。積極探索採取直接補助或貼息的方式，支持民間資本投資建設專業化的養老服務設施。
（三）加強制度建設，確保規范運營。建立、健全相關法律法規，建立養老服務准入、退出、監管制度，加大執法力度，規范養老服務市場行為。制定和完善居家養老、社區養老服務和機構養老服務的相關標准，建立相應的認證體系，大力推動養老服務標准化，促進養老服務示範活動深入開展。建立養老機構等級評定製度。建立老年人入院評估、養老服務需求評估等評估制度。
（四）完善扶持政策，推動健康發展。各級政府應將社會養老服務設施建設納入城鄉建設規劃和土地利用規劃，合理安排，科學布局，保障土地供應。符合條件的，按照土地劃撥目錄依法劃撥。研究制定財政補助、社會保險、醫療等相關扶持政策，貫徹落實好有關稅收以及用水、用電、用氣等優惠政策。有條件的地方，可以探索實施老年護理補貼、護理保險，增強老年人對護理照料的支付能力。支持建立老年人意外傷害保險制度，構建養老服務行業風險合理分擔機制。建立科學合理的價格形成機制，規范服務收費項目和標准。
（五）加快人才培養，提升服務質量。加強養老服務職業教育培訓，有計劃地在高等院校和中等職業學校增設養老服務相關專業和課程，開辟養老服務培訓基地，加快培養老年醫學、護理、營養和心理等方面的專業人才，提高養老服務從業人員的職業道德、業務技能和服務水平。如養老機構具有醫療資質，可以納入護理類專業實習基地范圍，鼓勵大專院校學生到各類養老機構實習。加強養老服務專業培訓教材開發，強化師資隊伍建設。推行養老護理員職業資格考試認證制度，五年內全面實現持證上崗。完善培訓政策和方法，加強養老護理員職業技能培訓。探索建立在養老服務中引入專業社會工作人才的機制，推動養老機構開發社工崗位。開展社會工作的學歷教育和資格認證。支持養老機構吸納就業困難群體就業。加快培育從事養老服務的志願者隊伍，實行志願者注冊制度，形成專業人員引領志願者的聯動工作機制。
（六）運用現代科技成果，提高服務管理水平。以社區居家老年人服務需求為導向，以社區日間照料中心為依託，按照統籌規劃、實用高效的原則，採取便民信息網、熱線電話、愛心門鈴、健康檔案、服務手冊、社區呼叫系統、有線電視網路等多種形式，構建社區養老服務信息網路和服務平台，發揮社區綜合性信息網路平台的作用，為社區居家老年人提供便捷高效的服務。在養老機構中，推廣建立老年人基本信息電子檔案，通過網上辦公實現對養老機構的日常管理，建成以網路為支撐的機構信息平台，實現居家、社區與機構養老服務的有效銜接，提高服務效率和管理水平。加強老年康復輔具產品研發。
各地可根據本規劃，結合實際，制定本地區的社會養老服務體系建設規劃。