養老保險制度改革的問題

A. 養老保險制度的發展困境

我國與其他國家養老保險制度比較

一、國外養老保險制度簡介
由於世界各國的政治制度不同，經濟發展水平不等，歷史傳統各異，不同國家之間養老保險制度存在較大差異。世界各國養老保險制度的建立都比較晚，但發展卻很迅速。目前世界上已有160多個國家和地區建立了不同類型的養老保險制度，按照其覆蓋范圍、保障水平和基金模式，大致可分為以下類型：
（一）收入關聯型養老保險。收入關聯型養老保險以美、德、法等國家為代表，貫徹「選擇性」原則，即並不覆蓋全體國民，而是選擇一部分社會成員參加，強調待遇與工資收入及繳費(稅)相關聯。保險對象一般為工薪勞動者，養老保險費由僱主和雇員共同負擔。待遇水平適中，如美國的平均基本養老金替代率為43%左右。待遇支付方面，一般有利於低收入人群。
（二）儲蓄積累型養老保險。儲蓄積累型養老保險以智利、新加坡等國家為代表。這些國家的政府強制性規定公私單位的所有雇員都必須參加養老保險，政府的養老基金監管局負責規范與監督基金的管理，不具體參與實際管理事務。私營性質的養老基金管理公司作為法定的經營管理者。政府對養老基金管理公司的設立標准、財務狀況、資產結構進行監管，並要求其交納風險准備金；養老基金管理公司嚴格按照分散化、透明化和獨立化的原則來進行管理，基金可以用於購買政府債券、企業證券和民營化的公共設施；基金所有者達到法定退休年齡後，可以從自己選擇繳費的養老基金管理公司領取養老金，或者將積累的養老金連本帶利轉向人壽保險公司以支取年金。
（三）福利型養老保險。福利國家型養老保險以英、澳、加、日等國家為代表，貫徹「普惠制」原則，基本養老保險覆蓋全體國民，強調國民皆有年金，因此稱為「福利型」或「普惠制」養老保險。在這一制度下，所有退休國民，均可無條件地從政府領取一定數額的養老金。需要說明的是，這種普惠制的養老保險待遇，一般水平很低，不足以維持退休者的基本生活；退休者要維持自身的基本生活，必須同時加入到其他養老保險計劃中。
（四）國家型養老保險。國家型養老保險制度曾經在大多數計劃經濟國家實行，以前蘇聯、東歐國家為代表。按照「國家統包」的原則，由用人單位繳費，國家統一組織實施，工人參與管理，待遇標准統一，保障水平較高。這種養老保險制度不利於企業參與市場競爭，不利於勞動力的流動，不利於培養勞動者個人的自我保障意識。目前，正在退出國際社會保障領域。

二、我國養老保險制度發展概述、現狀及主要特點
（一）我國養老保險制度發展概述
我國養老保險制度的歷史沿革主要可以分為五個階段。
第一階段，養老保險制度的建立。1951年在蘇聯模式的基礎上建立了中國社會保險制度。該制度持續實施到1956年底。
第二階段，恢復性改革階段。1966年「文化大革命」開始，工會制度被廢除，勞動保險基金被用於其它用途。這一時期我國的養老保險制度實際上是企業辦保險，其特徵是：企業職工的退休養老資金有企業從生產收益中籌集，並在企業營業外項目列支，按照國家有關規定發放養老保險金，而職工個人不承擔繳納養老保險費的義務。
第三階段，探索性改革階段。進入20世紀90年代，我國的計劃經濟體制進入社會主義市場經濟，國有企業全部展開，獨立核算，自負盈虧。所以迫使養老保險在內的社會傳統保障制度進行改革，建立社會化的養老保險制度。
第四階段，個人養老保險基金賬戶實行試點階段。2000年12月，國務院第42號文件《關於印發完善城鎮社會保險體系試點方案的通知》，我國在東北三省進行了完善城鎮社會保障體系的試點，在做基本養老保險個人賬戶、改革基本養老金計發辦法、提高統籌層次、加強養老保險規范化和信息化建設方面，取得了明顯的成效，為在全國范圍內完善這個制度積累了經驗。
第五階段，全國覆蓋改革階段。2005年12月3日國務院正式頒布《國務院關於完善企業職工基本養老保險制度的決定》，這一決定主要針對隨著人口老齡化、就業方式多樣化和城市化的發展，現行的企業職工基本養老保險制度顯現出的一些與經濟社會發展不相適應的問題。在總結我國20多年來在城鎮企業職工基本養老保險的探索和實踐經驗，經過充分的調研論證和2001年以來東北三省試點實踐的基礎上作出了改革決策。
（二）我國養老保險制度的現狀
我國現行的養老保險制度由三個不同層次的養老保險組成，即基本養老保險計劃、企業補充養老保險計劃和個人儲蓄型保險計劃，由此初步構建了我國現代養老保險體系的制度框架。
第一個層次是基本養老保險。它是按國家統一政策規定強制實施的為保障廣大離退休人員基本生活需要的一種養老保險制度。我國對城鎮企業職工強制實行統賬結合、部分積累的基本養老保險制度，其保障水平較低，覆蓋面較廣。在部分有條件的地區，我國政府鼓勵當地政府開展農村養老保險的探索和試點。
第二個層次是企業補充養老保險計劃。它由政府政策鼓勵，企業自願建立，企業或企業和職工個人共同繳費為職工建立個人賬戶，通過商業機構運營，給付水平由繳費和投資收益率決定。企業根據自身經濟實力，在國家規定的實施政策和實施條件下為本企業職工建立的一種輔助性養老保險，由國家宏觀指導，企業內部決策執行。目前我國只有極少數效益比較好的企業為職工辦理了補充養老保險，尚處於零星發展的狀態。
第三個層次是個人儲蓄型養老保險，它是由職工個人自願參加、自願選擇經辦機構的補充保險形式。後兩個層次中，企業和個人既可以將養老保險費按規定存入社會保險機構設立的養老保險基金帳戶，也可以選擇在商業保險公司投保。
（三）我國養老保險制度的主要特點
我國是一個處於社會主義初級階段，人口眾多、經濟水平較低，是一個典型的二元結構社會，工業比較落後，農業比重較大，各地區經濟發展水平和人口結構的差異很大，加上歷史、政治、經濟和文化等原因引起的各種利益差異，使新舊矛盾相互交織，情況極為復雜。在這樣的基本國情下，造就了我國特有的社會養老保險制度。我國的基本養老保險制度為社會統籌與個人帳戶相結合。該制度在養老保險基金的籌集上採用國家、企業和個人共同負擔的形式，社會統籌部分由國家和企業共同籌集，個人帳戶部分則由企業和個人按一定比例共同繳納。其中存在著不少問題，如覆蓋范圍不夠廣泛，大量的城鎮個體戶和靈活就業人員還沒有參加，基本養老保險的個人賬戶空帳運行，沒有真正實現部分積累的制度模式，難以應對人口老齡化的需求；基本養老計發方法不盡合理，缺乏參保繳費的激勵約束機制；基本養老金的調整機制還不健全，養老金總體水平還不高；統籌層次比較低，基金調劑能力還比較弱；企業年金發展滯後，多層次的養老保險體系還沒有建立起來等等。

三、國外與我國養老保險制度的比較分析
（一）我國社會養老保險統籌層次偏低
在養老金方面，瑞典和英國兩國的養老金制度都包括統一標準的國家的養老金，與收入相聯系的補充養老金，各種職業津貼等制度層次。日本的養老保險也分為三個層次：國民年金、厚生年金和共濟組合年金、厚生年金基金。德國養老保險包括：法定養老保險、企業補充保險、個人養老保險。美國有多種養老保險，其中企業年金和個人年金比較發達。截止2007年底，我國已有北京、天津等13個省市實現了養老保險省級統籌；遼寧、安徽等7個省份和新疆生產建設兵團以市級統籌為主；其它省份仍以縣級統籌為主。我國的養老保險基金分散在全國1800多個統籌地區，成為世界上一道獨特的「景觀」。養老保險基金的分散管理，在實踐中導致了很多問題：一是限制了保險的社會共濟作用，低層次統籌的格局加劇了資金供求的結構性矛盾；二是加大了基金管理的風險，增加了基金監管的難度；三是過低的統籌層次，導致養老保險關系轉移接續困難，阻礙了勞動力的自由流動。
（二）我國社會養老保險覆蓋面過窄
瑞典養老金的覆蓋面具有普遍性，凡是達到在瑞典居住或工作的法定年限者都可以參加基本養老金制度。英國的國家基本養老金制度也具有普遍性，它的條件是所有滿足國家基本養老金制度所規定的年齡和資格標準的老年人都可以領取。德國養老保障的受益人涵蓋普通雇員、礦工、公共部門、雇員、自雇者；農民、農業工人，被排除於制度之外者很少。我國現行養老保險制度一般限於全民所有制的國有企業、事業單位、國家機關的固定職工，而占人口較大比重的農民群體和數量逐漸增多的靈活就業者，還沒有被納入養老保險的框架之內，養老保險的覆蓋面依然較窄，說明我國的養老保險體系社會化程度不夠，其所應有的保障功能還未實現。
（三）我國養老保險制度沒有專門的法律規定
從國外養老保險制度的建立的發展實踐來看，尤其是總結美國、新加坡等養老保險法制建設比較規范的國家的先進經驗，養老保險必須建立在一整套嚴密的法律體系支撐下有效地發展下去。我國現行養老保險制度的不完善是與國家養老保險立法不完善密切相關的。我國養老保險法律體系不完備，完善養老保險立法已是當務之急。迄今國家對養老保險尚未單獨立法，代而行之的是各種政策、暫行規定、通知、決定等低層次的行政法規模式，且經常變動的政策文件，缺乏整體性和權威性。導致養老保險制度的實施缺乏原則性的依據，不少退休勞動者的養老費用被拖欠，老年人的合法權益得不到法律維護，使《中華人民共和國老年人權益保障法》缺乏實施的物質基礎。（四）我國養老保險的資金來源渠道單一
國外的養老保險資金一般說來有三條渠道：勞動者繳納受保工資的一個比例，僱主繳納工資總額的一個比例，政府做出一定貢獻。發達國家中採取雙方負擔的標准模式是僱主和雇員共同繳費。繳費通常與收入水平相聯系，受保工資有一個最高限額。僱主和雇員的繳費比例可以是相同的，但大多數國家僱主比例更高。政府的貢獻來自於國家總收入，也有少數國家取自專項稅收（如煙草稅、酒精飲料稅）。我國養老保險資金的主要來源是征繳養老保險收入及其利息收支、財政補貼，受到經濟條件的制約，養老保險費的欠繳與流失情況十分嚴重。另一方面，由於老年人口數量的不斷上漲，享受養老保險的人數不斷增加，養老金的支出逐年增加，導致部分地區的收不抵支，原有的積累逐漸減少。此外，養老保險管理費用的不合理增加導致養老金開支更加「吃緊」。
（五）我國領取養老金年齡過輕
為了適應21世紀老齡化社會，1994年日本把領取養老金的起始年齡推遲到65歲，對沒有工作或低薪的勞動者，可在60～64歲期間支付部分養老金。瑞典基本養老金和與收入相聯系養老金的年齡資格未滿65歲。美國通過一項國會立法，將退休年齡從65歲推遲到67歲。我國現行法定退休年齡規定是男60歲，女幹部55歲，女工人50歲，特殊工種職工可以提前5年退休。更值得注意的是一些地區和企業為減輕職工下崗和事業壓力，通過採用提前退休的方式解決就業的矛盾，實際上就是把就業的壓力轉移給養老保險，把近期問題推向遠期。
四、我國養老保險制度改革的基本思路及戰略構想
我國養老保險制度的改革實踐以及當前國際養老保險制度改革發展的大趨勢，為我們深入思考養老保險制度科學發展的路徑，提供了充足的土壤和養分。現實的約束條件決定了我們不可能也沒有必要對原有的制度安排推倒重來，但是，卻迫切需要對原有的政策進行必要的調整與完善。
（一）推動養老保險統籌層次的提高
提高養老保險的統籌層次，從理論上講有兩種路徑：一種思路是自下而上，從縣、地市再到省級統籌，從而進一步發展到全國統籌。這種思路看似較為穩妥，實則十分緩慢。目前我國採用的就是這種思路。另一種思路是自上而下，一步到位。一步到位實行全國統籌，企業繳費形成的統籌賬戶資金統一由中央政府籌集、管理、調劑和調動，個人賬戶資金由省級機構負責管理和運營。這就將名義上地方負責、實際上中央出錢的暗補變為明補，充分明確中央政府承擔養老保險的財政責任，進而增強人們在養老保險上的預期和信心，增強人們對於政府的信任和支持。
（二）建立全國統一的基本養老制度
首先，建立統一制度、統一規則的全國「大一統」的基本養老保險制度，推動實現城鄉全面覆蓋、人人皆有保障、適應社會主義市場經濟發展需要的養老保障體系，符合建立和諧社會的政策需求，有助於維護社會穩定，具有重大的戰略意義。其次，建立全國統一的基本養老制度，才是解決我國養老保障制度問題的根本之策。有媒體報道，事業單位養老保險改革的動因是財政負擔問題。若僅將減輕國家財政負擔作為事業單位養老保險制度改革的目標，事業單位養老改革，將成為「頭痛醫頭」的改革，將事業單位養老保險待遇降低到企業水平，而公務員養老改革卻不納入改革的范疇，必將增加事業單位養老改革的阻力。將事業單位養老改革、公務員養老改革、農民工養老改革分而治之，我國養老制度的「碎片化」將從「二元」演變為「三元」「四元」，其面臨的問題和困境將更加嚴峻。
（三）加強養老保險政府配套措施
政府應當建立專業的社會保險監督機構，及時全面地將養老保險制度的運行情況公開化，並切實實行問責制；讓承擔繳費義務的直接責任主體勞資雙方及其代表組織工會和僱主組織參與養老保險事務的監督管理；國家加強養老保險的法制化建設，建立完善的養老保險法律體系，用法律法規及時解決在養老保險參保、退保中出現的問題，保證老年人的合法權益；加強養老保險基金的投資運營管理，提高資金安全性，強化保險費的收繳功能、達到保險基金收支平衡、防範保險基金支付風險。
（四）建立社會保險基金的新來源
通過徵收特種稅來補充養老保險基金，政府可以考慮徵收遺產稅、消費稅，以及從個人所得稅、利息稅中劃出一定的比例來補充養老保險基金。還可以從國有土地出讓金、發售社會福利彩票等渠道籌資。一些專家建議建立保險基金對企業的持股，使其獲得了穩定的基金來源，增強支付各項社會保險金的能力；同時，企業因讓渡了一部分產權，也有利於將原來承擔的社會職能轉給社會保險體系。這也有利於減輕企業的負擔，有助於企業改革。按照行業、地區，參照企業現行的稅後利潤上繳比例確定資產的平均報酬率，將歷年來政府從企業中提取的超過這一水平的資產收益視為投資抽回，將國家的再投資和政府補貼視作投資追加。投資抽回與投資追加的差額，即資產存量中勞動積累形成的部分。
（五）適當延遲領取養老金的年齡
我國職工的退休年齡應適當延長，不同性質的勞動者不應「一刀切」規定退休工齡，即不分職業、學歷，勞動者統一按到規定年齡實行退休。而且性別也不應是退休年齡的考慮的必要因素，勞動者的學歷、職業應列於新體制制定退休年齡的考慮因素。採取「一刀切」規定退休年齡，將造成高素質勞動力的極大浪費，同時對高學歷的勞動者來說也是不公平的。因此，建議新的養老保險立法將勞動者的學歷作為參考因素來規定退休年齡，應比未接受高等教育者延長若干年。

五、總結
隨著我國老齡化人口的加劇及家庭結構的變化，養老問題日益突出。進入21世紀後，我國養老保險面臨嚴峻的挑戰。不斷出現的養老統籌層面低、籌資難等問題，已使現有的養老保險制度力不從心；而傳統的養老模式與現實要求相距甚遠。在養老保險制度的改善和完善上，不能一味照搬西方模式進行大范圍甚至全國性的社會統籌，必須認真分析中外養老保險制度差異，准確定位制度改革方向，結合我國國情與經濟實力，正確地借鑒國外的成功經驗。從而構建符合國情和深得人心的新的養老保險制

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B. 中國養老社會保險存在哪些問題

存在問題：

1、養老保險制度存在碎片化問題，且繳費標准和支付待遇相差較大，給歸並和統一社會養老保險制度帶來很大困難。

2、行政事業單位基本養老保險制度改革滯後，影響城鎮職工就業和養老保險的公平性。

3、與基本養老保險制度配套的管理制度不健全，基本養老保險結余資金投資運營機制建立嚴重滯後。

4、補充養老保險和商業人壽保險發展緩慢，還沒有成為應對人口老齡化的有力支持力量。在已取得成就的基礎上健全我國城鄉養老保險制度，應針對存在的突出問題採取一些有力舉措。

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解決方法

加快行政事業單位基本養老保險制度改革。建立適應市場經濟要求的公平、統一的城鎮基本養老保險制度，應加快行政事業單位基本養老保險制度改革。可採用「社會統籌和個人賬戶相結合」模式，以便逐步過渡到統一的城鎮職工基本養老保險制度。

為了減少改革阻力，可在推進基本養老保險制度改革的同時，建立職業年金制度，確保行政事業單位職工養老金待遇與改革前基本持平或略有提高。

解決農民工的基本養老保險參保問題。對長期居留城市的農民工應視同城鎮企業職工，參加城鎮企業職工基本養老保險；對於短期流動和不願意在城市居留的農民工，應允許其回鄉參加當地農村養老保險。

對流動就業的農民工，應建立社會保障號碼和個人賬戶，讓賬戶隨人走，方便其就業和遷徙。

C. 養老保險雙軌制帶來了哪些問題

養老保險雙軌制與我國原計劃經濟下的勞動用工管理體制有關系。 實際上起初無論是國企還是機關事業單位其職工退休後的待遇都是有單位自行解決的。只是由於社會保險制度改革的不同步等多方面原因才導致目前養老保險制度的雙軌制。
1，計劃經濟時期，我國企業基本上都是國有性質，企業職工是「單位人」，在職時的工資、退休後的養老，完全由單位負責。上世紀80年代中期開始的國有企業改革沖擊了傳統的勞動保險制度，職工養老的負擔較重，且不同行業企業人員待遇相差很大。為平衡不同企業的退休費用負擔，廣東等地開始試行退休費用社會統籌。隨著企業用工制度和工資福利制度改革的深入推進，1991年，國務院頒布了《關於企業職工養老保險制度改革的決定》，規定社會養老保險費用由國家、企業和個人三方共同負擔，實行社會統籌。統賬結合的養老保險制度在企業大規模覆蓋是從上世紀90年代中後期開始的。當時，我國國有企業普遍出現經營困難，許多企業發不出退休金。有的企業用賣不掉的產品抵退休金，有的乾脆不給辦退休。在此背景下，城鎮企業職工基本養老保險制度加快擴面，並提出了「確保養老金按時足額發放」的任務目標，解決職工「領不到養老金」這個最突出的矛盾。企業職工養老從「單位保障」邁向了「社會保障」，隨著社保制度的發展，現在已經做到了養老金的社會統籌，保證了退休職工的養老金發放。
2，實際上，在計劃經濟時期，我們行政事業單位職工也是「單位人」，也是由單位自行承擔退休職工的養老待遇發放。由於機關事業單位和企業經濟組織不同，沒有自主經營收入，故只有通過財政撥款解決退休職工養老金的待遇問題。在這個階段，機關事業單位養老保險制度也進行了研究探索，但改革進程相對滯後，至今仍實行單位退休養老制度，即通過財政撥款而非社會保險來解決退休職工的社保待遇。
由上可以看出，由於改革的不同步，兩種制度在籌資方式、待遇計發調整和管理方式上均不同，形成了所謂的養老「雙軌制」。

D. 中國養老保險制度改革的歷程有哪些

一、是社會養老保障制度體系基本形成。全面實施機關事業單位養老保險制度，與城鎮職工基本養老保險制度並軌，養老金「雙軌制」走向終結。職工養老保險基本實現省級統籌。

二、是補充養老保障制度建設加快推進。出台了鼓勵社會團體、基金會和民辦非企業單位建立企業年金的政策。實施了修訂後的《企業年金基金管理辦法》，推出了擴大企業年金基金投資范圍和企業年金養老金產品政策。

三、是商業養老保險和個人儲蓄性養老保險政策逐步建立。國務院出台《關於加快發展現代保險服務業的若干意見》。

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2017年養老保險制度改革的重點：

1、養老保險從縣市級、省級統籌向全國統籌邁進

世界各主要國家的養老保險普遍採用統籌到國家層級的形式。就國內而言，國內地區收支失衡和個人異地繳納社保的問題都可通過提高統籌層級得到緩解。

2、「統賬結合」模式更新

個人賬戶基金積累，統籌賬戶現收現付，是當前「統賬結合」模式的核心。由於諸多歷史問題，個人賬戶「空賬運行」成為飽受各方爭議之處。

3、漸進式延遲退休年齡方案出台

延遲退休可以有效延長繳費時間，延緩養老金領取時間，相應降低撫養比，是緩解養老保險兌付壓力的有效手段。

E. 養老保險改革必須解決的主要難點問題

(一)關於如何做好與企業職工養老保險制度和機關退休養老制度銜接問題
20世紀90年代初期，我國開始了對企業養老保險制度的改革，實行企業與個人共同承擔的「統賬結合」模式。而機關和事業單位職工的退休養老通常由國家財政負擔，個人不承擔相應的責任。2009年1月，國家人力資源和社會保障部正式下發關於《事業單位養老保險制度改革方案》，並首先在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市試點。改革的主要內容包括：事業單位人員也要和城鎮企業職工一樣繳納養老保險，退休待遇與繳費相聯系;養老金發放採用「老人老辦法，新人新制度」;基金逐步實行省級統籌;建立職業年金制度;建立基本養老金正常調整機制等。此次試點改革進展緩慢，並遇到了很大阻力，其中很大一部分原因是改革整合了企業和事業單位兩個「碎片」，卻又造成公務員養老制度這一新的「碎片」，形成了新的不公平。
目前我國城鎮主要的基本退休制度包括三部分內容。從大的方面講，城鎮企業基本養老保險是第一個部分。截止2008年底全國參保職工為2.19億人，其中離退休人員大約5000萬人，月人均退休金1080元;事業單位是第二個部分，全國3000多萬職工，月均養老金是企業退休職工的1.8倍，全國離退休費支出1400億元，其中大約一半是財政撥款，一半是自籌;第三個部分是機關公務員退休人員，養老金水平是企業的2.1倍，全國1000多萬職工，每年大約700億全額撥款。
從上述城鎮退休人員養老金三部分內容和事業單位的分類可看出，五省市改革試點遇阻事出有因，不可忽視，主要存在兩個問題：
第一個問題涉及到公平問題。事業單位養老金處於第二個台階，比上不足，比下有餘：與公務員相比，事業單位養老金要稍低一些，但此次改革試點卻明顯沒有將公務員包括進來，並且公務員改革沒有預期，這自然成為事業單位攀比的參照系，也是網民質疑最為嚴厲的一個焦點，這是事業單位感到不公平的原因之一;與企業相比，企業可以搞活，工資上不封頂，工效掛鉤，尤其壟斷性行業和企業的退休金要遠遠高於事業單位，而事業單位退休金只是一個能「過得去」的平均數，退休前不能向高收入企業看齊，退休後卻要向低收入企業看齊，這是事業單位感到不公平的原因之二。
第二個問題是改革方案的技術問題。既然事業單位改革方案無論在繳費設計還是在待遇計發方式等方面，其絕大部分內容與企業養老保險幾乎別無二致，那麼，養老金水平下降就是不可避免的，這就是此次事業單位人員改革的預期：在替代率上講要從80-90%下降到50%。改革方案中沒有明確改革後養老金水平是否變化的預測和承諾，只籠統地提到要建立職業年金，但沒有任何具體細節和彌補措施，任憑改革試點單位和不參加改革的事業單位憑空想像和任意猜測，試點省市參加改革的人人自危，人心恐慌，非試點省份事業單位人員預期暗淡，消極回應。這樣的結果和局面是此種改革方案的必然趨勢，如發生在其他國家，其效果和後果也必然如此：任何改革，如果沒有良好的預期，如果只有暗淡的預期，如果感到福利水平是「絕對」地下降，那麼，這項改革勢必流產，或造成社會震動。如此「碎片化的試點改革」和「前景暗淡的改革預期」，必然導致相互攀比，人為製造恐慌，其結果必將是難以推動，這顯然等於增加了改革的政治成本，人為「拉長」了改革的歷史進程。
因此，事業單位養老制度改革成功與否，關鍵在於明確「一個為主」和「三個聯動」。所謂「一個為主」，即堅持社會保障以公平為主的原則，統籌考慮機關、事業和企業退休人員的基本養老金調整，使不同單位同類人員退休後的待遇水平保持比較合理的比例關系，逐步縮小待遇差距。所謂「三個聯動」，一是事業單位與公務員改革一起行動，以避免互相攀比，相互掣肘，左顧右盼。作為公共部門，不要在養老保險制度上再人為分出三六九等;二是事業單位的三個類別一起改革，在養老保險上也不應再次分出三六九等;三是事業單位改革與建立職業年金一起進行，以彌補參加改革後降低的那部分，旨在給出預期，減少阻力，維持生活水平盡量不要降低，給所有人一個「定心丸」，實現平滑轉型，這是減少社會震動的最好辦法，也是保證改革的最優方案途徑。
(二)關於如何掌握好改革推進力度和承受能力的協調性問題
事業單位養老保險制度改革既包括范圍、內容、時機選擇，也包括改革成本及其支付、分擔比例等問題。前者主要是推進的力度或改革的進程，後者是改革成本的籌集等。在實際改革中，必須把握好推進力度和承受能力的關系，使改革能夠持續向前。
第一，在改革的順序上，首先面臨的是機關和事業單位誰先改的問題。當前，事業單位養老保險制度處於改革的前沿。但按一般邏輯分析，從試點、探路的角度看，機關和事業單位均可列入試點，或者同時選擇其中一部分「先行先試」。在機關和事業單位長期採用財政保障養老制度運行狀態下，沒有哪一類組織願意首先改變。因而，如何盡力避免互相攀比，需要進一步考量和探索。同時，事業單位按照功能劃分，包括行政支持類、公益類和經營開發服務類，除經營開發服務類事業單位多已依照企業養老保險辦法繳納養老保險金外，行政支持類和公益類執行參差不齊，但最終退休後的養老待遇均按在職工資(檔案工資)的一定比例支取，與繳費多少無關。在這種情況下，是所有事業單位養老保險一起改，還是待分類後逐步改，從哪一類開始，都需要做深入研究。特別是在分類改革還未完成，而2008年提出的試點方案覆蓋范圍卻定位分類後的公益類事業單位，致使改革無從著手。
第二，要充分考慮改革承受能力問題，以利於形成持續變革的動力。事業單位養老保險制度改革是對民眾社會公正訴求的一種回應，要逐步調整現有的退休養老制度，實行社會統籌和個人賬戶結合的基本養老保險制度，實現從「退休養老制度」到「社會養老保險制度」的轉變。改革中，必然需要一定的「變軌」成本。事業單位養老保險制度改革成本主要包括誘導直接參與者接受的額外補償及制度設計運行的成本等。改革的成本的支付主要靠財政資金。從目前財政狀況看，有一定的財力支持改革，可以促進消費，進而促進經濟增長和發展。但如果將財政資金過多地用於支付改革成本，自然會壓縮財政資金使用范圍和力度，降低使用效率，不利於在宏觀調控中運用政府財政手段。因此，改革中要充分考慮改革的效率和成本，防止單純追求推進速度。
(三)關於如何解決好改革後基金收支缺口與地方財政負擔問題
基金收支情況是確定改革實施方案的基礎，財政負擔情況是制定財政補助政策的依據，測算的結果勢必對試點地區未來較長時間的財政收支狀況產生一定影響。對於當前我國基本養老基金是否存在缺口，反映不一。我國養老金的缺口到底有多大，各方測算的口徑也尚不統一。
根據人社部發布的《2011年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》(下稱《公報》)，截至2011年年末，我國企業職工養老金目前結餘1.9萬億元，所以從全國層面看，不存在養老金缺口的問題，未來全國養老保險基金能夠做到長期收支平衡。但如果從不同省市來看，我國部分省市養老金缺口較大，如2010年，企業部門基本養老保險基金當期征繳收不抵支的省份(含新疆建設兵團)共有15個，缺口高達679億元。這是由我國各省份的發展差異所決定的，而對於那些養老金收不抵支的省份，國家每年會給予財政補貼。社科院編撰的《中國養老金發展報告2011》顯示，從1997年各級財政開始對養老保險轉移支付算起，補貼規模迅速擴大。2000年各級財政補貼金額為338億元，2006年為971億元，2010年1954億元，2011年新增補貼高達2272億元，財政累計補貼金額達1.2526萬億元。這意味著，近三分之二的養老保險累計結余(1.9萬億元)，來自於財政轉移支付。
已經進行試點的省份對於實行事業單位養老保險制度改革前後基金收支情況和地方財政負擔進行了測算，由於參保范圍選取、財政補助比例設定、做實個人賬戶比例選取以及養老保險費征繳率設定的不同，測算結果也不盡一致。有的試點省份測算結果是增加了財政負擔，有的認為沒有增加，反而會減輕財政支出。認為增加財政負擔的省份要求中央財政增加對地方的補助。中央財政是否對地方開展事業單位養老保險改革試點給予補助，取決於改革是否過多地增加了地方財政負擔，並據此在制定財政配套政策時統籌確定。由於測算標准不一，測算結果難以反映真實情況，在地方財政負擔不明晰的情況下，不宜簡單確定中央財政的補助政策。再者，由於目前事業單位分類改革不到位，財政配套政策難以具體明確，因此，財政對事業單位養老保險改革的補助政策也難以先行明確。事實上，即使下一步中央財政對事業單位做實個人賬戶所需資金予以補助，也不能簡單比照企業職工基本養老保險做實個人賬戶的補助政策，因為國家出台事業單位退休費調整政策時，已經安排了財力性補助，改革後這部分財力性補助依然會予以保留。
在此，需要說明的是，無論改革後地方財政負擔是增加還是減小，財政補貼政策如何確定，負擔如何劃分，都應該把過渡性養老金水平作為事業單位養老保險制度改革的核心問題來研究，只有確定了合理的過渡性養老金水平，特別是「中人」和「新人」的待遇，才能保證改革試點工作的順利開展。
(四)關於如何統籌好試點地區與非試點地區人員待遇調整問題
事業單位養老保險改革是根據2009年1月，國家人力資源和社會保障部下發的《事業單位養老保險制度改革方案》，首先在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市試點。由於我國各省市經濟發展水平不同，財政狀況差異，績效工資改革進度不同，事業單位養老保險模式也不盡相同。未來的改革勢必要向全國推開，因此，應統籌考慮試點地區和非試點地區事業單位人員待遇的調整問題。一是統籌考慮養老待遇調整的頻率問題。既要研究試點地區事業單位退休人員基本養老金時間或頻率，也要考慮非試點地區的調整頻率問題。如，對試點地區與非試點地區是一樣隨統一的事業單位退休費調整一並進行，還是定期根據經濟發展和物價變動情況進行調整，需要研究明確。二是統籌考慮養老待遇調整幅度(標准)問題。研究明確試點地區事業單位退休人員基本養老金的調整幅度，是大體與非試點地區退休費調整水平相當，還是與企業退休人員基本養老金調整水平一致，也需要綜合考慮。
(五)關於如何發揮好相關制度改革綜合配套的協同性問題
分類推進，是事業單位改革的基本方向。涉及到的內容包括管理體制、治理方式、機構編制、人事制度、收入分配、養老保險、財政體制等。養老保險制度改革是事業單位改革極為關鍵的一項。如果不能很好地解決事業單位改革前後的養老保險待遇問題，特別是不能給改革後的事業單位工作人員一個良好預期，改革將極難推進。但是，養老保險制度改革更要與事業單位改革的各「部件」密切配合，綜合配套，分類展開。
事業單位的現有管理體制和運行機制，包括機構編制、人事制度、收入分配製度和財政政策等都需要與養老保險制度同時改革，互為橋梁。要著力消除制約事業單位和公益事業發展的體制性障礙，建立起功能明確、治理完善、運行高效、監管有力的管理體制和運行機制。《中共中央國務院關於分類推進事業單位改革的指導意見》指出，要改革管理體制、建立健全法人治理結構、深化人事制度改革、深化收入分配製度改革、推進社會保險制度改革、加強對事業單位的監督等。但在管理體制方面，依然存在政事不分和管辦不分等情況，事業單位還存在依據級別享受養老保險的問題。在運行機制上，沒有形成獨立的法人治理結構，多根據行政機關模式運轉。在機構編制和人事制度方面，欠缺動態管理意識，未能很好地根據現實條件變化做出調整，不能完全適應形勢發展需要。在財政體制上，還存在「吃大鍋飯」、「金飯碗」等情況，不能很好地體現事業單位的工作績效。在收入分配中，還存在「平均主義」等問題。由此，延伸出人事制度和收入分配製度上的諸多問題，很難形成有效的激勵約束機制，降低了收入和養老激勵效果。為此，需要進一步思考事業單位包括養老保險制度在內的各項制度綜合配套改革，協同改革，避免彼此制約，為全面推進和實現改革目標奠定基礎。

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