养老金并轨若干问题分析论文

❶ 有关养老保险论文范文

基本养老保险是社会保障体系的重中之重,基本养老保险制度的成败关系到一个国家政治、经济的稳定与发展。下面是我为大家整理的有关养老保险论文，供大家参考。

摘要:我国机关事业单位养老保险制度改革是养老金并轨改革的重要内容之一，也是大家所热议的焦点。本文在对我国机关事业单位养老保险制度发展的历史回顾与现状分析的基础上，提出现行我国改革政策可能会出现的问题并对“并轨”改革提出建议。

关键词:机关事业单位;养老保险;并轨改革

2015年1月，国务院释出了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，该《决定》的释出标志著长期以来我国机关事业单位社会保障方面的改革开始启动，将会对我国事业单位的进一步改革产生较深刻的影响。

一、我国机关事业单位养老保险改革的历史回顾与现状分析

从90年代起，我国开始对机关事业养老保险制度不断尝试改革，然而在《决定》出台之前并未有实质性改变。纵观整个机关事业单位养老保险制度改革的确立历程，从2012年3月在两会上得热议到2013年12月确定并轨方案，再到2014年12月改革方案的通过，最终，在2015年1月国务院释出《决定》预示著机关事业单位养老保险制度改革终于要实施。

二、现行改革中可能会存在的问题

与以往相比，本次释出的最新《决定》可谓是一套较成熟的改革方案，但这一改革方案在未来的推行过程中很可能会出现以下问题:

一职业年金可能会维持待遇“双轨制”，进一步引发公平问题

在我国私营企业没有职业年金，企业年金也是自愿建立的，而从国务院释出的《决定》以及国务院办公厅印发的《机关事业单位职业年金办法》来看都要求改革后的机关事业单位要建立职业年金制度，这似乎是在建立新的不平等。另外，职业年金的缴纳也是有弹性的且可能会和津补贴一样，成为一种隐性福利。我们不免怀疑建立职业年金的真实作用是否只是改革的“买路钱”，因此，并轨改革所带来的公平似乎只是表面的。

二缺乏法律制度的支援，理想与现实存在较大差距

虽然我国近几年出台了一些关于对我国事业单位养老保险制度改革的指导意见、决定以及办法，但这些都不是具体的法律法规，缺乏制度的强制性。另一方面，改革的理想状态是使党政机关、事业单位以及企业三者之间建立起统一的基本养老金制度，最终达到养老保险制度一体化。但实际上，个人缴费只占养老保险缴费的小部分，基金支付和财政补助才是大头且党政机关、事业单位人员在初期参保中的个人缴费基数很小，预计短期内，三者的养老金替代率、缴费标准都无法统一。这种理想与现实的巨大差距，可能不利于改革的进一步推进。

三国家支付改革的初始成本造成财政负担

《决定》指出改革要与完善工资制度同步推行，在增加工资的同时实行个人缴费。国家为使改革能平稳进行的确应该支付改革的初始成本，但机关事业单位人员工资的增涨无疑会加大国家财政压力。另外，改革中提到“视同缴费年限”这一新词，那么“视同缴费”背后的钱到底由谁出?最终可能还是由财政拨款，这无疑又增加了财政的负担。

三、关于我国机关事业单位养老保险“并轨”问题的完善建议

一为职业年金设立一个准入门槛，逐步下调职业年金

针对上文中提到的职业年金的建立可能会维持待遇“双轨制”这个问题，建议相关部门可以通过设定准入门槛或采用明文条件规定有条件有限制地享受企业年金。另外，相比突然大幅下调职业年金缴纳比例而言，采用逐年下调的方法逐步降低“替代率”更为可取。

二完善相关法律制度，初期分立，后期逐步统一

加快机关事业单位养老保险制度改革的法律制度建设以及相应配套惩罚措施的完善，用法律法规确立该制核告世度的强制性，这样不仅能为改革提供强大支援，还能解决改革过程中出现的随意性问题。另外，在友知《决定》实行收支两条线管理，专款专用基础上联络我国实情，建议改革初期，将党政机关、事业单位和企业养老保险基金各自区分、为各自所用，待改革取得一定成效时再开始逐步统一三者的替代率与缴费标准从而缩小理想目标与实际之间的差距。

三有针对性提高待遇，积极改肢推动事业单位人员市场化、社会化首先，所谓“完善工资制度”并不是要求突然大幅度覆盖所有人员，可以先提高欠发达地区机关事业单位人员和基层人员的工资水平。其次，可以通过明令禁止地方随意发放津补贴以及明确制定不同级别机关事业单位人员的工资标准来减少财政上不必要的浪费。最后，可以将养老金并轨与机关事业单位人员制度得改革同时开展，让他们实现市场化、社会化从而更加主动、有效地缓解改革带来的财政压力。

四、小结

虽然在改革实行中可能会遇到一些问题，但这些并不能否定养老保险制度并轨对事业单位改革产生的诸多积极影响，相信随着改革的不段深化，我国的机关事业单位养老保险制度会更加健全完善!

作者:王婧 单位:上海大学法学院

参考文献:

[1]樊琳.机关事业单位与企业养老保险制度并轨的可行性研究[D].吉林大学，2014.

[2]褚安世.机关事业养老保险制度改革研究[J].北方经贸，201503:20-21.

[3]张启元.准确理解机关事业单位养老保险制度改革[J]. *** 员，2015，04:32-33.

[4]颜智.试论我国事业单位养老保险制度改革方案的完善[J].法制博览，201602:193.

摘要：我国养老保险面临基金规模过小、结构失衡依赖单支柱、投资收益率过低、可持续发展面临挑战等问题。通过对智利、瑞典、美国的研究，我可资借鉴的经验启示是：建立多层次的三支柱结构，保证三支柱协同健康发展，以实现养老保险多目标的策略;放宽养老金投资限制，引入市场化运作，以提升养老金回报率;提高投保人的参与度，发挥投保人主观能动性;与其他改革共同推进、协同改革。

关键词：人口老龄化;养老保险制度改革

2015年，我国老年人抚养比已达到7.7∶1。未来一段时间，人口老龄化的速度和老年人抚养比还将迅速上升。据估计，我国老年人抚养比将于2035年达到3∶1，超过当前西欧水平，2040年将超过同期的美国，老龄化形势严峻。为了保证老有所养，有必要现在开始就对我国的养老保险制度进行改革，提前针对未来人口老龄化挑战作出战略部署。

一、我国养老保险制度存在的问题

一养老基金规模过小、结构失衡

1.养老基金规模过小。根据国家统计局资料，截至2014年末，我国城镇职工基本养老保险基金存量为31800亿元，城乡居民养老保险基金存量为3845亿元，两者共计35645亿元，形成我国养老保险的第一支柱;企业年金基金累计结存7689亿元，形成养老保险的第二支柱。这两大支柱构成我国养老保险的基石。此外，我国于2000年8月设立全国社会保障基金，通过中央财政拨款、国有资本划转等方式筹集资金，为应对人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出、调剂，是国家社会保障的储备基金。2014年末全国社保基金资产15356亿元。这些资金总量为58691亿元，相当于2014年GDP比率为9.2%，规模明显过小。与全球和其他国家相比，排名也明显靠后。

2.结构失衡，过于依赖第一支柱。一直以来，由城镇职工基本养老保险和城乡居民养老保险基金组成的第一支柱，在养老保险资金来源中占据绝对比重。2014年，城镇职工基本养老保险和城乡居民养老保险占比达60.7%，加上全国社保基金的占比26.2%，第一支柱共占比约87%，而作为第二支柱的企业年金占比仅为13%。可见，我国的养老保险三支柱结构失衡，过于依赖第一支柱，另外两支柱并没有逐步发展壮大。

二资产配置保守、整体收益率过低，未起到保值增值效果

全国社保基金由于投资范围较广、约束较小，可以进行境外投资，且高风险资产配置比重上限为40%，自成立以来年均投资收益率8.7%，明显高于通货膨胀率。然而，占比最大的社会保险基金城镇职工基本养老保险和城乡居民养老保险基金的投资范围却局限于国债和银行存款，风险虽低，但收益较差。在通胀较高时，这部分资金面临缩水的风险。以2011年为例，当年物价同比增长5.4%，而同期银行存款利率和国债利率均在3%左右，因而社会保险基金当年实际收益率为负。从国际对比看，我国社保基金的收益率也明显低于其他国家。根据OECD统计资料，2014年，荷兰养老保险基金的实际收益率达到了13.5%，排名第一，与2/3国家养老保险基金的实际收益率相比，超出5%。相比之下，我国基本养老保险基金收益率可能只有3%以1年期存款利率计算，扣除通胀影响，实际收益率仅为1%。如果按照3种社保基金的规模加权平均，我国社保基金2014年收益率为4.1%，实际收益率仅1.5%，远远低于其他国家。

三依赖财政补贴、隐形债务资金需求巨大，可持续性堪忧

目前，我国养老基金看似资金充足，但实际情况不容乐观。这些年，养老金中一大块是来自于财政补贴。自1997年建立统账结合制度以来，国家财政对养老保险的补贴金额从当年的2亿元，到1999年攀升至168亿元，2007年已高达1157亿元。加总来看，截至2014年，各级财政共补贴养老保险金2万亿元，超过了35645亿元结余总额的50%。这种依赖财政输血的养老金体系，可持续性堪忧。可持续发展的另一个问题是养老保险在明账之外还有隐形债务问题，其未来资金需求巨大。根据中国社科院2014年释出的《现行统账结合模式下隐形债务预测测算》报告，以2012年为基准，城镇职工基本养老保险统账结合制度下的隐形债务规模高达86.2万亿元，相当于当年GDP比率达166%，资金缺口巨大。

二、国外养老保险改革经验

目前，我国养老保险存在的问题以及未来面临的挑战，也是过去国际上许多国家经历过的问题，面临过的挑战。这些国家解决问题和迎接挑战的方式与经验，对我国改革和设计养老保险制度具有重要的参考价值。

一智利：建立三支柱模式，引入养老基金竞争性管理

智利养老保险改革由于特点鲜明、效果显著，被认为是社保改革的样板，在世界范围内也受到广泛关注。

1.确立三支柱模型。在改革中，智利将养老金制度由原单支柱结构发展为三支柱结构：第一支柱针对贫困人口，主要由 *** 承担，为社会建立最低保障;第二支柱为个人账户养老金计划，是三支柱中的主体，第三支柱为自愿性的个人储蓄计划，为自愿养老储蓄提供税收激励。三支柱结构为智利社会提供了多层次、具有灵活性的养老保险体系，使得养老保险制度足以应对扶贫、消费平滑等不同而有一定冲突的多目标。

2.五方参与者各司其职，分工清晰。在智利的养老保险体系中， *** 保障最低收益，养老保险基金管理公司AFPs努力实现高投资收益率，养老保险基金管理监督局SAFP监管行业秩序和制定细则，参保人可以按自己意愿选择AFP以管理自己养老金的个人账户，并且每年有4次机会可以在不同的AFPs之间转移，而央行则作为资金托管人保证资金安全。这五方各司其职，分工清晰，因而整个体系最终能够高效率运转。而值得特别指出的是，智利在养老保险体系改革中引入养老保险基金管理公司AFPs对养老金进行竞争性管理，极大提高了投资收益率。自建立以来，养老金年均实际收益率达5%，起到了保值增值的效果。也正是在良好的制度设计促进下，1985年~1995年间，智利养老基金相当于GDP占比从10%扩张至43%。

二瑞典：建立国家养老基金，引入名义账户

上世纪70年代以来，瑞典进入老龄化社会，全国65岁以上人口占比超过17%，加之劳动力供给不足，养老金资金来源下滑，整个国家的养老保险体系面临可持续危机。为克服困难，1999年，瑞典通过了养老保险改革法案，不仅构建了三支柱体系和养老基金市场化管理，而且创造性引入了“名义账户”。

1.建立国家养老基金，引入市场化管理。为了规避国家财政风险，保障现收现付模式运转，瑞典针对旧制度结余建立了缓冲基金。这些缓冲资金交由多只基金AP1-AP4以及AP6投资非上市公司，以市场化方式管理，分散风险，鼓励竞争。

2.引入个人名义账户。名义账户是现收现付制与积累制，固定收益型与固定缴费型的混合模式。转入收入养老金计划的16%的工资是用于支付现期老人的养老金。同时，这部分缴费也会计入参保人的个人名义账户只计入数额，不做真正资本化积累运作，作为退休时个人领取养老金的依据。也即筹资方式是现收现付制，但在养老金支取时，退休金的给付标准原则上却是严格按“固定缴费型积累制”的规则执行的。名义账户集中了各类养老制度的优点，已引起我国专家学者的关注。

三美国：多层次养老制度体系形成多重保障

美国的社保养老制度已有上百年的历史，不过私人部门固定缴费制DC计划是在近几十年才快速发展的。经过长期的发展和不断调整，美国已形成了多层次的养老金体系，为居民养老提供多重保障，对整个社会以及金融市场产生深远影响。

1.三支柱结构加上DB与DC型结合，提供足够灵活性和多样化选择。美国的三支柱结构中，第一支柱是 *** 强制性养老金计划，实行现收现付制，由联邦 *** 统一组织，基本覆盖全部就业人口;第二支柱是公共和私人部门雇主养老金计划。私人部门养老金计划上世纪70年代之前基本是固定收益型DB，70年代之后固定缴费型DC快速发展，很快超过DB型计划的规模;第三支柱是个人储蓄养老金计划，完全由个人自愿参加的计划。按照美国现行规定，所有70岁以下且有收入者都可以开设个人退休账户IRA，不论其是否参加了其他养老金计划。

2.401k计划调动企业和员工积极性，成为美国养老制度体系中的重要组成部分。401k计划是补充养老保险计划之一，采用DC型，由雇员和雇主共同缴费，个人账户累积，税收递延，雇员可自主选择投资方式的形式，成为美国诸多私人部门雇主首选的社会保障计划。首先，通过个人缴费的税收优惠政策，实现了国家、企业、个人三方为雇员养老分担责任的制度设计。其次，通过有力的监管对提前取款行为进行惩罚，有效地激励了储蓄。第三，个人账户的管理方式以及雇员的投资选择权，都极大地调动了企业和员工参与401k计划的积极性。

3.与资本市场形成良性回圈。上世纪70年代的美国资本市场已比较成熟，法律法规体系和监管体系健全，投资工具丰富。美国私人部门DC型养老金计划的资产配置一直从存款和债券向股票和共同基金转移。近年来，股票投资有所下降，主要投向共同基金。1978年~2013年，美国私人部门DC型养老金计划规模扩大44倍，年均增长率高达29%。截至2013年底，50%的资产投资于共同基金，26%的资产直接投资于股票，债券和银行存款合计占比仅为10%。养老金进入资本市场，既实现了保值增值的目的，也为资本市场引入了稳定的投资者，有助于促进市场的健康发展。养老金增值和资本市场发展相互促进，形成良性回圈。

三、对我国的启示

一建立多层次的三支柱结构

从三国的经验看，都形成了多层次的养老保险体系，以对个人养老形成多重保障，实现养老保险体系的多重目标，尤其以美国最为突出。美国养老保险体系中的第一个层次是国家立法规定的，低有保证、高有限额的强制性的基本保险，起到了保护社会安定、维持基本生活的作用;第二个层次是公共和私人部门雇主养老金计划，且选择了DC型的401k计划为主进行推进，该计划给予个人选择资产配置的权利，有助于调动参与者的积极性。这种多层次的结构，保证了可同时实现养老保险的多个目标。例如，第一支柱可用于进行社会转移支付，减少贫困;第二支柱则可鼓励对养老进行储蓄，熨平消费。建立多层次、保证多样选择的三支柱结构是我国应努力的方向。另外，三支柱还需要协同发展，不能过于依赖单一支柱。目前，我国的第一支柱缴费比例过高，阻碍了第二支柱的发展，未来可考虑适当降低第一支柱缴费比例。

二放宽养老金投资限制，引入市场化运作

1.放宽投资限制。安全性是基金营运的第一原则，但并非是降低风险、提高收益的灵丹妙药。以前述国家为例，适当进入风险较高的资本市场，往往有能够较好实现养老金保值增值的效果。逐步放宽基金的投资范围是大势所趋，包括提高投资股票、股票基金的比例，允许投资于海外资产等等。

2.引入市场化运作。三国养老保险基金的管理都由专业的投资管理机构负责，同时引入多个管理机构进行竞争性管理，并在世界各地选择基金经理或基金产品，进行全球化投资，从而保证了资金的保值增值。

三提高投保人的参与度

目前，在我国的养老基金管理中，投保人的参与度几乎为零。作为保障基金的缴纳者，却对自己缴纳的资金不能参与管理，这无疑会降低个人参保的积极性。相比之下，美国私人DC计划中，个人具有相当的投资选择权;而在智利，参保人可在多个AFPs中自由选择，每年有4次机会可以调整;在瑞典，额外投保养老金计划采取自我管理机制，只有不做主动选择，才进入AP7基金中管理。正是具有高度的参与感，才使得居民愿意参与养老保险计划，将资金放入基金账户。

四与其他改革共同推进

最重要的，养老保险制度改革不是孤立的，需要与其他改革共同推进。

1.与国企改革相辅相成。从历史上看，国企改革就与养老保险制度改革相辅相成。党的十五大以来，国企改革进入了改革攻坚战阶段。针对国企改革和产业结构调整中下岗职工增多的情况，党中央作出了确保国有企业下岗职工基本生活得到保障、确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放，即“两个确保”的重大决策。社会保障为国企脱困改革贡献巨大，为维护社会稳定发挥重要作用。当前，国企改革又到了一个关键阶段，通过划拨更多国企股权充实社保基金，一方面，增加了社保资金储备;另一方面，社保基金进入国企有利于促进国企改革的推进，有望提升国企治理水平。

2.与财政改革互为前提。目前，我国养老保险制度的还存在城乡分割、群体分割、地区分割和管理分割等现象。其中，地区分割和管理分割的现状与我国的财政制度紧密关联。如果财政制度的改革不推进，养老保险制度的改革也将非常艰难。

3.与资本市场改革相互促进。养老保险基金需要在资本市场中实现保值增值，而资本市场也需要社保基金作为最大、最稳健的机构投资者来提升效率和成熟度。因此，一方面，需提高社保养老基金投资风险资产的比例;另一方面，也需要加强资本市场制度建设，保障养老保险基金在资本市场中的权益。

作者:张梦云 曹玉瑾 单位:北京大学光华管理学院 巨集观经济研究院经济所

参考文献：

[1]楼继伟.建立更加公平更可持续的社会保障制度[N].人民日报，2015-12-16.

[2]尼古拉斯•巴尔，彼得•戴蒙德.养老金改革：理论精要[M].北京：中国劳动社会保障出版，2013.

❷ 我国养老保险存在的问题

(一)养老保险基金积累不足、保障能力弱。一是养老保险基金积累不足。主要原因是起步晚，直至1985年才开始起步。二是基金来源渠道单一，主要依靠国有企业从职工工资总额中按一定比例扣缴，计为统筹基金专用帐户;个人缴费和非国有企业参保数为之甚少。在建国以后，虽然政务院于1954年颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，对企业职工养老、医疗、工伤等待遇作出了规定，但国家始终未从社会总产品中扣除职工养老基金部分进行积累，因而这一块成了一个巨大的空洞。直到目前为止，这一缺限仍继续存在;三是基金收缴不到位。参统单位借口种种原因不按时、足额缴费，欠缴、拒缴现象严重，影响应缴基金的收缴率;四是覆盖面窄。目前的养老保险统筹主要是国有企业，1997年以后将县以上集体企业和外资、私营企业纳入统筹，但这部分参统单位基金收缴难度大，收缴率低。个体工商户养老保险参统率则更低，许多人尚游离于养老保险统筹之外;事业单位和行政机关工作人员的养老保险由于无统一的制度规定和可操作方案，处于各行其事状态，一些单位搞而一些单位至今未搞。由于以上几种情况并存，因而导致我国养老保险基金收缴难，积累少。而养老金的发放则是一个纲性指标，不论收缴率怎样低，保证发放却没商量余地，因而就使积累不足的养老保险基金面对纲性发放捉襟见肘，苦苦支撑，面临收不抵支的危机，保障能力相当脆弱。据国家劳动保障部部长坦言，目前养老保险基金积累共700亿，仅够支付离退休人员2个月生活费。

(二)参保单位缴费率太高，接近或超过企业承受能力极限。特别是老国有企业，由于老职工多，养老基数大，承受的压力也大。在一些企业中在职职工与离退休人员的比例已为1∶1甚至大于1;高缴费率无疑是加重了企业负担。据统计，不同行业企业用于社会保险的费用已占到企业人工成本的11.7%-21.9%不等。(注：《云南省企业人工成本的现状调查及指导意见》载于《云南劳动科技论文选》2000年1月。)企业真可谓是不堪重负。因此单纯靠提高缴费率增加基金的办法已走入了死胡同，行不通了;

(三)基金增殖效率低。目前基金增殖的方式主要是靠银行存款利息和购买国家公债实现基金增殖。这种办法虽然能保证基金运行安全，但增殖率极低。特别是近年国家一再下调存款利率，至使基金增殖率下降，收益下降。进行借贷投资吧，风险又大，危及基金运行安全。且目前尚不具备制度保证和成功的经验借鉴，不敢轻举妄动。盘活国有资产充实积累，在短期内可以看到基金增长，但这种方式只是一次性投资的短期行为，对基金持续增长起不到作用。况且国有资产变现大多记的是一笔空帐，真正变现进入基金的，那也不过是一潭“死水”，“死水”怎经得住“淌”?因此，探索能使基金积累快速持续增加的途径已成为当务之急。

(四)基金管理制度有待加强。虽然党和国家多次重申养老基金是离退休职工的“活命钱”，任何单位和个人不得擅自挪用基金作他用，但现实中挪用基金之事时有发生，屡禁不止。与此同时，离退休生活费异地开放，不可避免地出现“活人吃死人的钱，死人吃活人的钱”的漏洞，造成不必要的基金流失。

(五)企业改制过程中出现的新情况、新问题。随着国有企业改革的不断深入，养老保险出现了一些新的情况：在中小型国有企业民营化过程中，由于在职职工与新的企业经营者之间的双向选择，一部分职工被辞退，解除了劳动关系，一部分职工自愿买断劳动关系自谋职业，离开了原企业，一部分接近退休年龄的职工享受改制优惠政策提前退休，进入退休职工队伍。以上几种人员分流方式，使原来职工队伍急剧减缩，相当大的一部分职工由在册变为不在册，直接产生企业职工工资总额急剧下降的现实后果，其上缴养老保险的工资基数也就下降。从企业方面讲，企业减少了人工成本和养老负担，求之不得。但从社会保障方面看，养老保险上缴的基数呈明显的萎缩趋势，直接冲击着养老保险基金安全。这一新情况是在改制过程中出现的新问题，如何解决有待于探索。

❸ 企业没有破产,单位部分养老保险也由个人出,像这种情况怎么解决

在各种史料上，还出现了登载《劳动保险条例》的报纸被抢购一空、企业职工组织腰鼓队报喜、工人因此把养老储蓄上缴政府、支援抗美援朝等故事。
现在很少有人知道，新中国养老制度的起源是在东北。50年后，恰恰也是在这片土地上，1990年代末期国企改革时，养老问题引发各种社会矛盾。
解放战争时期，东北是最早被纳入中国共产党版图的区域。1948年，在哈尔滨等地方试验的基础上，根据第六次全国劳动大会发布的《东北公营企业战时暂行劳动保险条例》（以下简称“东北条例”），从铁路、邮电、矿山、军工、纺织等七大行业开始，劳动保险制度逐步在解放区推行。
“劳动保险”这个词，是时任东北局职工运动委员会书记李立三“创造”的，后来在中国取代了世界通用的“社会保险”而被沿袭下来。李立三领导工人运动出身，也是新中国劳动保险制度的主要缔造者。
考证过这段往事的《中国社会保障》杂志记者夏波光对南方周末记者说，“东北条例”参照的是苏联的社会保险模式，当时李立三的苏联妻子还协助翻译过很多资料。
按照“东北条例”规定，各公营企业要按月缴纳工资总额3%的劳动保险金，其中30%存在政府指定银行，作为劳动保险总基金，剩余的留在本企业用作劳动保险开支。另外，养老金的发放，则是“按工龄长短发放本人工资30%-60%”。
一个有意思的插曲是，“东北条例”制定时，曾对工人是否需要缴费有过一段争论。最早公布的“东北条例”草案，其实是要求工人“缴纳千分之五的工资”。夏波光获得的一份资料上记载了东北局给中央的报告，提到“许多同志，尤其是下层企业中的同志，均认为不如不要工人出钱较妥”，理由是保险费完全由国家负担政治意义更大，同时也担心工人既缴公费，又缴劳保费“未免太多”。后来，这个请示得到中央的支持，缴费条款被拿掉。
当时，在《东北日报》的一篇社论中，和苏联一样的“工人不缴费”，被作为社会主义国家的优越性而大受赞扬，文章还批评资本主义国家“由政府或专设官僚机构办理（社会保险），官僚常从保险金中支出庞大数字来供养他们，甚至用来贪污自肥，使大量工人血汗入了这些官僚的荷包”。
1949年中华人民共和国建立前夕，政治协商会议召开并出台共同纲领，“逐步实行劳动保险制度”被写入其中。
新中国成立后，便由时任中央劳动部长的李立三牵头，展开了《劳动保险条例》的起草，到1951年初时由政务院（国务院前身）颁布，这也是2010年《中华人民共和国社会保险法》出台之前的六十年里，中国唯一的社会保障法规。
根据条例，养老金是被纳入劳动保险基金体系内通盘考虑——企业根据工资总额的3%按月提取劳动保险基金，其中70%留存企业基层工会，用于支付职工养老、医疗等各种保障性开支，30%上缴中华全国总工会供统筹。退休职工则是根据工龄，从劳动保险基金中获得原工资35%-60%（1953年提高到50%-70%）的养老金。
那时，《劳动保险条例》被认为是带领人民推翻三座大山的一个胜利果实，得到热烈拥护。曾在劳动部劳动保险局工作的郝雨，后来撰文记录了一个细节，在草案征求意见时，一个派往上海的工作组在向纺织女工宣读完条例内容后，底下传来一阵激动的啜泣声，一位女工站起来说，“实在没想到有这样的好事，共产党是人民的大救星。”
在各种史料上，还出现了登载《劳动保险条例》的报纸被抢购一空、企业职工组织腰鼓队报喜、工人因此把养老储蓄上缴政府支援抗美援朝等故事。当时的一句流行的顺口溜是：“社会主义好，生老病死有劳保。”
不过，条例只适用于企业职工，机关和事业单位人员的退休金由国库开支。1950年代中期，国务院曾发文把机关和事业单位人员的退休金约定为工资的50%-80%，“特殊贡献”者可更高，总体高于企业职工的待遇水平，一度“在群众中造成影响”。
已被世人淡忘的是，早在那时中央就在“考虑”如何将这两个群体包括养老在内的保障体系“并轨”的问题。
1957年，周恩来在中共八届中央委员会第三次扩大会议上称，全国总工会建议行政机关和事业单位同企业实行统一的劳动保险制度，以“减少职工中的矛盾”，“建议交由国务院召集有关部门研究后决定”。
不过，次年国务院出台政策时，只是统一了两者的退休待遇标准，退休金都调整为工资的40%-70%。但这只是表面上的待遇趋同，两个群体依然分属两套资金来源体系。
时任劳动部长马文瑞曾在《人民日报》上说明，“准备在不久的将来根据新的情况和经验，将条例作适当的修改后……在国家机关和事业单位也同样实行。”
原劳动部干部恽务生曾撰文披露，“文革”前劳动部曾把上述内容纳入一份准备上报的条例修正草案，但遭到“有的部门”强烈反对作罢。
而在此后中国风起云涌的“大跃进”、反右倾、“文革”等政治运动，此事不了了之。
对于这段中国计划经济时期的养老体系，复旦大学经济学院教授封进对南方周末记者表示，当时企业盈亏也是国家财政的一部分，不管是哪种运行方式，并无本质差异。后来的很多学术论文里，把当时这种模式称为“国家保险”。
企业改革倒逼社会统筹
在新中国历史上，个人首次成了养老保险的缴费者之一，养老制度开始朝由个人、企业和国家共同承担的方向前进。
1982年，十二届三中全会通过了经济体制改革的决定，当时的第一要务是把国有企业推向市场。不过，刚一下水，养老问题就绊住了国企。
《共和国故事》一书记载，有的纺织、粮食、盐业等老企业，退休费用占到工资总额50%以上，个别甚至超过了工资总额，有的企业严重亏损，减发、停发退休金，经常引起退休职工上访、罢工，甚至发生一些退休职工自杀事件，新老企业负担不均的矛盾非常突出。
此外，集体企业的蓬勃、企业合同制用工方式的出现、外资企业的引入等一些新的经济形式出现，也使得一大批人无法为原来的养老制度所涵盖。
“养老保险改革最初就是企业改革所倒逼的。”封进说。
很多人对计划经济时期“劳动保险”这个名称提出异议，于是，社会保险的概念开始取而代之。
不过，新的养老模式，其实是率先出现在集体企业，这也是当时国务院体改办的“意思”。1982年上海试行由保险公司统筹集体企业职工养老年金，即企业根据利润多寡为职工向保险公司缴纳保险金，职工退休后从保险公司领取养老金，这个做法很快扩大至全国的集体企业。
随后，在劳动人事部“退休费用社会统筹”的指导意见下，1984年泰州、江门、东莞和自贡等形势相对严峻或实际需求迫切的地方开始试点类似做法，后逐步扩大。次年拟定的“七五”计划明确提出，全民所有制单位要逐步推行职工退休费的社会统筹。
到了1986年，国务院下发多个文件，改革劳动制度，这也是中国改革开放的一个里程碑事件，在民间被叫做“打破铁饭碗”。
时任劳动人事部部长的赵东宛对南方周末记者说，这是实行劳动合同制，辞退违纪职工和解决企业破产后有关问题的重要保障条件，但对于建立和推行养老保险制度，这只是个“不值一提”的开端。
根据规定，企业和合同制工人，按其工资15%的水平，共同缴纳退休养老基金，其中个人缴费比例不超过3%。这笔钱将缴给地方劳动主管部门的专门账户里获取存款利息，工人退休后按月发放养老费，发放办法参照1978年的规定，多缴多得，不足时国家给予适当补助。
借此，在新中国历史上，个人首次成了养老保险的缴费者之一，养老制度开始朝由个人、企业和国家共同承担的方向前进。南方周末记者查阅了当时诸多省份的执行文件，大多是当即用足政策，把个人缴费比例设定在3%。
1991年，国务院颁布了一个提纲挈领的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，这是改革开放后养老保险问题的第一个重大决策。
值得注意的是，该决定提出，个人按其工资3%的缴费比例，要“随着经济的发展和职工工资的调整再逐步提高”。
“空账”溯源
统账结合模式实行之初，为了应付“老人”们的养老金开支，势必要挪用新缴费群体的个人账户资金，导致个人账户成为“空账”，为后世带来巨大风险。
从1980年代后期开始，中国养老保险制度改革的方向选择，在此后十多年时间内都被一个问题所缠绕：要不要设个人账户。
那时，以智利和新加坡这两个新兴国家养老保险制度为代表的“个人账户”模式，正为全球瞩目。顾名思义，是给每个缴费者建立个人账户，个人所缴和企业所缴纳的养老保险金放在自己的账户里，这些资金会由对应的管理机构投资保值，退休后里面的钱拿来支付自己的养老金。
从理论上看，这种自己给自己养老的办法，能够解决现收现付制度无法应对人口老龄化的问题。此前，不管是新中国成立初期的劳动保险制度，还是1980年代的社会统筹改革，都是由对应的管理机构一手从企业乃至未退休职工收缴养老保险金，一手用于支付当年的退休职工养老金，学界称之为“现收现付制”。
在中国，以体改委为代表的一些部门和学者，出现了引入个人账户模式的呼声。从1990年代初开始，在国外专家的协助下，体改委制订了引入个人账户的方案，开始在“特区”深圳和海南试点。
1993年，中共十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确规定了在社会统筹的基础上引入个人账户的做法。现在实行的养老保险模式就是从这里开始，它被称为“统账结合”，即统筹和个人账户结合。
此后，个人账户资金占缴费比例大还是小的问题成了争议焦点。最后，国务院1995年下发的政策里，只好囊括做大（16%）和做小（10%）两种方案，让各省市自行选择。前者因为是体改委力挺被称为体改委方案，后者被称为劳动部方案。
有史料记载，在这两个方案的基础上，各地的缴纳比例各不相同，一时间全国衍生出上百种小方案。南方周末记者查到的部分省市方案上，个人账户比例从4%到17%不等。
到了1997年秋，国务院只好再下文，把各地的标准统一下来：按职工工资的11%建立个人账户，其中个人缴费为8%，企业为3%，个人无法达到比例的地区，差额先由企业负担，再逐步提高，企业缴费比例，不超过职工工资的20%。这意味着，原先个人缴费3%的比例要大幅提升。
但改革所无法回避的难题是，转型成本谁来承担？换言之，在这个制度实施之前，依靠现收现付制获取养老金的人的养老问题怎么办，这也是当时以劳动部为代表的反对者给出的一个主要理由。据世界银行、体改委和劳动部等方面在1995年的测算，按当时价格这个成本从1万亿到3万亿不等，最高可能占1994年中国GDP近七成。
而参照智利等改革经验，这个存量群体的养老应该由财政另行筹措解决，这是一个中国学界普遍认同的原则，曾在国务院体改办参与过社保改革工作的高书生形象地称之为“旧制度关门”。
针对这个问题，1990年代上半期，以吴敬琏、周小川为首的中国经济体制改革总体设计课题组等经济学者，曾设计了国有资产“切一块”、发行债券等方案，但后来无一被采纳。吴敬琏在《当代中国经济改革》中称，这是因为“受到某些政府职能部门的反对”，而反对的理由是国家并不对老职工负有债务。
一位国务院决策咨询机构专家则对南方周末记者强调，1990年代中央财政拮据，分税制改革后，经过多年积累才逐步强大，当时国企总体效益也不好，很多还在为脱困挣扎，所以当时并不具备把旧制度完全切割出去的现实条件。
官方的想法，是用新制度来消化老问题。体改委副主任刘志峰曾公开表示，在未动用之前，账户里有没有钱相对应，对职工个人并不重要，重要的是要按规定期限支付，空账问题是因为建国40年职工没有预筹积累，需要代际转移的方式逐步消化。
于是乎，统账结合模式实行之初，为了应付“老人”们的养老金开支，势必要挪用新缴费群体的个人账户资金，导致个人账户成为“空账”，为后世带来巨大风险。到1999年，全国挪用的个人账户即空账规模就已超千亿，财政部等部门亦因此提出抗议。
当时国务院发展研究中心在一份报告里强调，“问题的核心在于试图回避旧体制遗留的政府责任”。
在1990年代末期，中国内有国企“下岗分流、三年脱困”、外有金融危机波及，东三省等地区出现了突然大量国企职工提前进入退休养老，地方和企业无力负担，各地拖欠的养老金达百亿之巨，还引发了一些群体性事件。
养老保险制度何去何从又成为了一个焦头烂额的热点话题，个人账户的去留也再次引起争论。
2000年时，朱镕基总理在会见来华参加社会保障体制改革研讨会的外国学者时，提出的问题之一就是“中国是否应当放弃个人账户”。
这时，人口老龄化的压力正日益迫近，这意味着中国的养老保险面临的是双重压力，各种研究机构测算出的未来“空账”规模高得吓人，多的到几十万亿，引来社会恐慌。按世界银行测算，如果不改革，到2030年中国的退休开支将占工资总额近五成，可能带来严重社会经济问题。
但2000年参与改革方案设计的原国务院发展研究中心社会保障部部长丁宁宁对南方周末记者称，在其中要分清旧体制遗留问题、执行中的问题和以后老龄化的问题，但很多人并没有理解分清这三个问题的重要性，仍然坚持用大空账来吓唬政府。
而在这个空账威胁论下，中国从矛盾尖锐的辽宁开始，试点财政补贴“做实”个人账户。另外，用国有资产来化解这个问题的思路此时终于得到采纳。2001年国务院出台政策，成立全国社保基金，用于统筹应付这个问题，国务院要求国有股IPO和增发时，必须按融资额的10%出售股权，上缴全国社保基金。
可刚一出台，股市震荡，几个月后证监会被迫叫停，后来这个政策被缩小到只对海外上市的国有股实行。
到2005年底，在东三省等省市缩小个人账户占比，由财政补贴“做实”的试点基础上，国务院又再下文，把个人账户占工资比重从11%下调到8%，这部分钱全部由个人缴纳，而20%的单位缴纳部分全部拿去统筹。
此时，中国现行的养老保险模式基本形成，按照中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文的说法，中国也成为了世界上缴费率最高的国家之一。十来年发展下来，全国社保基金目前的规模不到九千亿，而空账规模已超过两万亿。
曾和周小川一起完成社会保障制度改革课题的王林则遗憾地说，如果当时及早划拨国有资产解决作为应对，那这部分国资也能在高速增长中受益而膨胀，这就有助于抵御这个问题。
谁替公务员养老？
在目前的制度下，一个企业职工退休后能拿到的养老金是他当时收入的五六成以下，而一个公务员则可拿到八成乃至更高。
机关、事业单位的养老制度改革曾在1950年代讨论未果，一直搁置到1980年代企业轰轰烈烈进行养老改革时，依然未见动静。
时任劳动人事部部长的赵东宛对南方周末记者透露，1986年改革之前，理论界、有关部门和企业就提出，为什么只在工人中实行劳动合同制，不在干部中也实行呢？但他称当时“时机不成熟”。
1992年，时任人事部副部长的程连昌就在《人民日报》发表文章称，要尽快建立和推行机关、事业单位社会养老保险制度，把养老保险费用从财政预算中分离出来，他还提出了要和企业养老水平大致相当等指导思想。
1993年，从上海、海南、辽宁等地开始试点机关、事业单位的养老保险改革。但此事一直没有像企业职工养老保险改革那样，逐步推向更高层面，而是就此一晃十来年。
在当时，机关、事业单位的养老制度属人事部管，而企业的养老制度归口劳动部。在当时的各种改革调研和讨论时，劳动部时常是以主要参与者的身份出现，人事部则涉及不多。这种部门割据，是当时的改革缺乏通盘考虑的一个背景因素。
1990年代初，养老保险改革的讨论轰轰烈烈，但南方周末记者查阅一些当时的官方、半官方会议纪录，机关和事业单位养老保险改革的问题，基本不在议程里，最多是一句话带过。
2000年，在国务院发展研究中心完成的养老制度改革方案里，曾写入同步推进机关事业单位养老制度改革，但未被采纳。
而南方周末记者在采访多位改革参与者时，听到的最尖锐批评意见是，“当时大家都在装糊涂、回避这个事情”。
到2000年代初，国务院、劳动和社会保障部在社会保障方面文件里的说法，还是“公务员和由财政拨款的事业单位，维持原来的养老制度”，以及原有试点地区要巩固成果、“不要退保”。
到2003年的十六届三中全会时，“积极探索机关和事业单位社会保障制度改革”，终于被提及，但紧随其后的依然是试点。
按照郑功成的《中国社会保障30年》一书中的记载，这些试点里，只有个别地区是并入企业职工养老保险改革，其他都是在另外一个盘子里，参照企业改革模式，但缴费率和计发办法完全不同，这个体系的运转差额，由财政拨款。
之后这些年里，从公务员法到十六届六中全会的决定，再到十七大报告，一次次把推动机关，事业单位的养老保险制度改革写入其中。但直到2007年，国务院也只是通过了一个《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，继续在广东、上海等五个地方试点。但以上海为例，其实最早在1993年就已开始了试点。
在这之前，参加过试点方案征求意见会的高书生，还曾给国务院领导写信反对“并轨”。他对南方周末记者说，1998年后，机关事业单位的住房和医疗改革已经展开，如若很快连养老也改革，冲击太大。
最近这些年的“两会”上，要求取消机关事业单位和企业养老保险的“双轨”运行的呼声一直很高，最主要原因是两套体系下养老待遇的不公。在目前的制度下，一个企业职工退休后能拿到的养老金是他当时收入的五六成以下，而一个公务员则可拿到八成乃至更高。
但这方面，始终未有较高层面的新政出台，2012年“两会”时，人力资源和社会保障部部长尹蔚民也只是回应说，将来我们在总结试点的基础上要完善这一制度，到合适的时候会在全国范围内推行。

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