1. 我国公务员养老保险制度改革有什么意义
我国养老保险制度改革的意义与方向
中国劳动关系学院高爱娣
我国现行的养老保险制度，具有明显的“碎片化”特点，妨碍了不同职业群体之间的人员流动，不能有效发挥社会互济功能，也不能有效应对养老保险面临的财务困境。因此应藉事业单位养老保险制度的改革，重构中国的养老保险制度，打破城乡界限和职业界限，建立基于国民身份的单一基本养老保险制度。
2009年新年伊始，事业单位养老保险制度改革试点启动的消息。引起社会上的广泛关注。基于中国养老保险制度的现状，事业单位养老保险制度改革势在必行。推行事业单位养老保险制度改革并不能简单地理解为减轻国家财政负担，破除社会保障制度长期存在的“二元结构”，逐步建立全国统一的养老保险制度，实现城乡全覆盖，人人皆有保障，才是改革的出发点和终极目的。
一、现行养老保险制度改革势在必行
我国现行的养老保险制度构成复杂、模式多样，分为城镇职工养老保险和农村养老保险两大类，城镇职工养老保险又分为企业养老保险和机关事业单位退休制度两种，共计有公务员、事业单位、企业、农民工四种养老保障模式。这些养老保障模式费用来源不同、保障程度不一，彼此独立，缺乏衔接，具有明显的“碎片化”特点。“碎片化”的制度设计，无助于体现公平公正，妨碍了不同职业群体之间的人员流动，不能有效发挥养老保险的社会互济功能，也不能有效应对养老保险面临的财务困境，革弊图新已呈必然之势。
(一)“碎片化”的养老保险制度导致待遇差距。
至上个世纪90年代，企业完成了养老保险制度改革，正式确立了“社会统筹与个人账户相结合”的养老保险模式：而国家机关和事业单位则未列入改革范围，退休人员的养老金依旧由国家财政完全拨付，从而形成了养老资金来源上的“双轨制”。企业职工的养老保险由企业和个人共同承担，企业缴费一般不超过职工工资总额的20％，个人缴费比例为本人工资的8％，养老金与当地社会工资水平和生活水平挂钩：国家机关和事业单位工作人员的养老保险费用是由国家和单位负担，个人不缴费，养老金标准以本人工资为基数，按工龄长短核计发放。养老金的缴费和发放体制上存在的“双轨制”，导致机关事业单位与企业退休人员的养老待遇差距逐渐拉开，退休前收入基本相当的事业单位职工和企业职工，退休后的收入差距可能相差两倍甚至更多。事业单位职工特别是公务员养老被视为“游离”于社会保险制度之外，而享受另一种“超稳定”、“超水平”养老方式的特殊群体。处在城镇职工养老保险体制边缘的农民工养老，由于缴费门槛高、跨区域转移难及15年的缴费年限等政策限制，一直存在参保率低、退保率高等现实问题，实际上根本起不到养老的作用。截至2008年底，全国参加城保的农民工2416万人，只占在城镇就业的2.3亿农民工的17％。
(二)“碎片化”的养老保险制度淤塞了社会成员的职业流动。
企业职工和机关事业单位工作人员及公务员在养老保险制度上的差别，不仅导致了他们退休后的待遇差距，还在相当程度上淤塞了这两类职业之间的人员流动。企业职工调到机关或事业单位，已缴纳的养老保险费无法衔接：机关事业单位工作人员调到企业，欠缴的养老保险费没有来源，从而在客观上形成并加剧了企业与行政事业单位之间的职业壁垒，严重妨碍了合理有序的人才流动。行政事业单位人员如果要离开，由于没有建立个人养老保险账户，没有个人养老保险金积累，原本退休后可以领取的退休金又没有了，明智的选择当然是留在行政单位不动；公务员选择离开和退出原来工作单位，同样意味着他将失去将来的养老保障；由于涉及相关人员的养老保障问题，政府机构在辞退公务员问题上顾忌重重，导致公务员退出机制不畅，形成公务员管理中“只进不出”的格局。
(三)“碎片化”的养老保险制度将使“城保”陷入财务困境。
由于一些企业缴费不足和我国人口老龄化步伐加快，我国城市基本养老保险制度的财务平衡面临的形势不容乐观。首先，由于传统养老体制没有提供资金积累，现行城市养老保险体制不得不面临着庞大的资金缺口难题。根据劳动和社会保障部提供的情况，2005年我国城市养老金缺口2.5万亿元，在未来30年时间里将达到6万亿元。
其次，在养老金缺口严重存在的情况下，统筹基金与个人账户的混账管理只好挪用个人账户积累来填补养老金缺口，因此从一开始，新体制就面临着个人账户“空账”问题，并随着时间推移日益加重。2000年我国养老金“空账”达到360多亿元，到了2005年底，“空账”已达8000亿元。
再次，随着中国人口老龄化进程的加快，2007年我国65岁以上老年人口为总人口的8.1％，2020年达到11.2％，到本世纪40年代将达到峰值3.2亿人，占总人口的22％。随着劳动年龄人口比例下降，我国社会的养老负担将大大加重。上海是我国人口老龄化现象出现最早且老龄化程度最严重的城市，上海2007年“城保”制度赡养比为1.48:1，致使当年基金收支缺口达50亿元。
二、我国养老保险体制改革的方向
事业单位养老保险制度的改革为重构中国的养老保险制度提供了契机，应藉此打破城乡界限和职业界限，跨越户籍制度的藩篱，建立基于国民身份的单一基本养老保险制度，不仅为公务员养老保险改革奠定基础，也为2020年实现“全覆盖”的社会保障体系创造条件。
(一)建立全国统一的基本养老制度。
建立全国统一的基本养老制度有助于进一步体现公平公正原则。公平的养老保障制度应该没有身份的差异，无论是国家公务员、事业单位人员，还是企业员工、自由职业者，或是农民工，各人均应承担相同的自缴比例，到期均可以享受平等的社会养老标准。建立统一制度、统一规则的全国“大一统”的基本养老保险制度，推动实现城乡全面覆盖、人人皆有保障、适应社会主义市场经济发展需要的养老保障体系，符合建立和谐社会的政策需求，有助于维护社会稳定，具有重大的战略意义。其次，建立全国统一的基本养老制度，才是解决我国养老保障制度问题的根本之策。有媒体报道，事业单位养老保险改革的动因是财政负担问题。若仅将减轻国家财政负担作为事业单位养老保险制度改革的目标，事业单位养老改革，将成为“头痛医头”的改革，将事业单位养老保险待遇降低到企业水平，而公务员养老改革却不纳入改革的范畴，必将增加事业单位养老改革的阻力。将事业单位养老改革、公务员养老改革、农民工养老改革分而治之，我国养老制度的“碎片化”将从“二元”演变为“三元”“四元”，其面临的问题和困境将更加严峻。
(二)缩减国家基本养老保险比重。
实行全国统一基本养老保险制度，面临的突出困难是基本养老金的标准问题。在事业单位养老保障制度改革方案中，因提出“事业单位的养老金按照企业模式计发”，就引发了是“提高企业养老金水平”还是“降低事业单位养老金水平”的争议。建立全国统一的基本养老保险制度，把农民工也纳入全国统一的基本养老制度体系，农民工与城镇职工养老金待遇给付的差距似乎更难以平衡。按照原有城镇待遇标准，农民居民养老金收入显然提高，但是来自于农民的缴费收入必然十分有限，制度财务必然是不可持续的；降低原有城镇待遇标准，使得全体参保人员退休的待遇水平在中间取齐，农民工的养老金待遇水平适当提高，城镇居民退休收入却大幅下降。突破这一瓶颈的重要途径是降低基本养老保险比重。缩减国家基本养老保险的水平，加强企业(职业)补充养老保险和个人储蓄性养老保险的作用，尤其是加大企业(职业)补充养老保险的比重和作用，已经成为世界各国养老保险制度改革的共同趋势。
我国也需要对养老保险体系进行结构调整，进一步缩减过高的基本养老保险水平，同时赋予企业(职业)补充养老保险以更大的责任。根据我国现实和国际经验，可以将我国基本养老保险待遇的目标替代率由目前企业基本养老保险的58.5％降低为20％，略高于社会救济的水平但能够保障退休职工最低的基本生活，这样就可以大大降低养老保险的门槛，有利于推动广大农民工加入全国统一的养老保险体系，实现城乡全覆盖的社会保障目标；而农民工的加入和养老保险覆盖率的大幅度提高，又有利于解决城镇劳动入口比例下降和老龄化给养老保险制度带来的财务困境。在适当的时候，基本养老的责任可以全部由政府承担，国家给每一个退休的老人发一份吃饭的钱，真正实现“社会统筹国民化”。
(三)大力发展企业(职业)补偿养老保险。
养老保险制度改革的目的显然不是降低养老金水平，而是调整整个养老保险体系的结构和养老金待遇的结构，将原来基本养老保险制度的部分责任转移出来，由其他形式的养老保险制度来承担。为了弥补统一制度后事业单位和企业职工基本养老保险待遇水平的下降，必须大力发展企业(职业)年金作为补充养老保险及个人储蓄性养老保险，尤其是企业(职业)年金。实际上，我国在上世纪90年代以来的一系列改革政策中都提倡建立多层次的养老保险体系，即建立基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的三支柱养老保险体系。但是，由于作为补充养老保险的企业年金属于自愿性的，缺乏相关政策规范，因此其覆盖面和规模还很小，发展缓慢。
做大企业(职业)补充养老保险，一是将缩减基本养老保险后企事业减少的缴费比例增加到“企业(职业)补充养老保险”中；二是将基本养老保险的个人账户部分剥离出来，合并到“企业(职业)补充养老保险”中，使扩大后的企业(职业)补充保险，达到养老金替代率的40％～60％左右。最终形成以基本养老保险为基础、企业(职业)补充养老保险为主体、辅之以一定的自愿性个人储蓄养老保险的三支柱养老保险新体系。企业(职业)补充养老保险实行完全的个人账户制和累积制，每个人拥有一个社会保障账号，具有便携性，有利于劳动力在不同职业和地区之间合理有序的流动；在待遇给付上，在企事业和个人缴费与未来受益之间建立密切的精算联系，在设定的封顶线之下，较高的费基便可获得较高的退休金，可以体现不同发展水平、不同群体、甚至不同个人之间的收入水平。如此一个各得其所、多缴多得、与个人利益密切相关的企业(职业)补充养老制度，可以激发企事业和个人缴费的积极性，对企事业而言，企业(职业)补充养老保险也是增强凝聚力的一种手段，有助于提高职工对企事业的归属感，促进企事业提高经济效益。
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2. 我国养老保险制度改革方向
中国养老保险体制改革在过去20年中取得了重大进展，但不具备解决国民养老问题的整体方案。首先，现行政府养老金加企业年金制度方案尚处于制度建设期，配套制度尚不完备，甚至在试点地区也仅取得初步性进展；其次，现行方案面临巨大的财政压力，势必受到日益突出的人口老龄化的考验；第三，现行方案的覆盖面还不够宽，面向农村人口(特别是非农业农村人口)的养老保障体系改革尚未启动。
目前，中国养老保险体制改革正在处于“为国有企业改制服务”转向“为全社会和谐发展服务”的初期，但类似于美国1974年《雇员退休收入保障法案 (ERISA)》的制度安排在中国尚未出现，表现在国家相关政府机构的行动缺乏统一法规协调，全社会各群体的利益还未得到全面统筹考虑，养老保障的各个部分还需要进一步整合。
养老保险制度现状
中国养老金制度改革的进程可以概括为以下三个阶段：
第一阶段:传统城镇养老保险制度的初步改革(1984—1993)，暂时解决了国有企业养老金支付危机问题；
第二阶段:新型城镇养老保险制度的初步构建(1993—2000)，试图解决代际间的公平问题；
第三阶段:新型城镇养老保险制度改革的方向与目标(2000年以后)，初步确立了多支柱养老体系。
中国养老保险制度的重要性被归纳为以下5个方面：建立完善的社会保障体系，为广大参保职工和离退休人员提供适当水平的基本生活保障；完善社会保障体系是国有企业改革和经济结构调整的迫切需要；完善的社会保障体系有利于改善居民对改革的心理预期，增加即期消费，促进我国经济的持续、快速增长；完善社会保障体系是发展劳动力市场的要求；完善社会保障体系是应对人口老龄化的需要。
根据上述原则制定的一系列养老保险制度，形成了建立养老保险制度三支柱的共识。
从20世纪80年代开始，我国政府在进行试点和总结实践经验的基础上，建立的社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险是我国城镇养老保险的第一支柱。基本养老保险是国家强制执行的，适用于所有企业和劳动者，由企业和个人共同缴费形成基本养老保险基金。其中社会统筹基金由企业缴费的一部分形成，职工个人账户基金由个人缴费的全部和企业缴费的一部分形成。
第二支柱是近年来逐步明确的企业年金基金。早在1991年，根据《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发[1991]33号)文件和《关于建立企业补充养老保险制度的意见》(劳部发[1995]464号)文件，要建立多层次的社会养老保险体系，补充养老保险是其中的一个层次。部分企业可以根据自身能力，为本企业职工建立企业补充养老保险，职工个人自愿建立储蓄性养老保险。企业为每个参保职工建立个人账户，基金实行完全积累，实账运行。
我国城镇养老的第三支柱主要包括自愿的个人储蓄和个人购买商业养老保险，一般属于个人行为，通常不列在社会养老保险计算范围内。
以上三个支柱在理论上将一个养老保险制度应有的再分配功能、储蓄功能与保险功能有机地结合在一个共同的养老保险制度之中。
主要问题及政策建议
要研究和解决中国当前养老保险体制变革中存在的问题，应以科学发展观的新视野，从中国和世界养老制度发展的历史、现状和未来着眼，准确把握其发展的时代特点和重要历史使命：
首先，现行制度应尽快调整代际公平性问题。目前基本养老金由于存在“虚账”、非公企业抵制、管理成本过高等问题，还不能完全发挥其基本养老保障的作用，老职工的养老金来源堪忧。
现行政府养老金加企业年金制度方案尚处于制度建设期，配套制度尚不完备，甚至在试点地区也仅取得初步性进展。根据2003年初国务院在相关会议上的精神，这一试点将在多个省份推开，个别省份将沿用辽宁省试点方式。而辽宁省试点方式能够取得一定成功的关键点之一，是由中央政府承担了相当比例的资金，注入到基本养老金(第一支柱)，做实第一支柱，为发展第二支柱的企业年金提供了公平性基础。国务院要求沿海发达省份则自行解决资金缺口。但实际上，这一方案面临巨大的财政压力，没有回答日益突出的人口老龄化问题。
一些研究指出，目前我国包括养老金在内的社会保障基金缺口已经高达1万亿至3万亿元。同时，社会保险覆盖面过于狭窄，基本养老保险的覆盖面不到劳动力人口的15%，而世界各类公共养老金计划覆盖的平均水平约为30％。另外，从养老、医疗和失业三项社会保险的项目来看，中国一些地区缴费总额已达到工资总额的 30％左右，这个比例明显高于多数国家或地区的缴费水平(当然，这没有计入非工资性收入)。较高的缴费率影响了企业的人工成本和盈利水平，这导致很多企业以各种方式逃避参保。而为了维持收支平衡，政府就不得不进一步提高缴费率，于是有更多的企业选择逃避缴费。
因此，全国社保基金理事会作为中央政府重要的总调节基金，将在未来发挥重大作用。现在，其运作的重要环节都已经确立了基本模式，有的已有法律规范(如资金来源、投资范围及比例限制、投资方式、投资运作的基本原则、风险管理以及基金的支出和使用等)，但应进一步多渠道尽快充实基金资产。
其次，现行制度还应尽快调整代内公平性问题。企业年金作为非强制性的养老保险，设计、利用更多的税收政策鼓励各种类型的投资计划，如采用抵税、缓税和免税的优惠方法等，可以促进其发展，提高其替代率，减轻基本养老部分的财政压力。
从目前全球范围看，许多国家仍采用较单一的社会保障体制。长期融资不足，积累不平衡，投资回报低，支付困难，人口老龄化的压力等都对这种体制带来很大挑战。美国养老保险体制是社会基本保障和私人投资、储蓄积累两种形式的结合，但也面临着同样的压力。历任政府在此问题上都有新的改革或修正方案提出或实施。但中心点基本一致：除保留现有的强制性养老保障体系外，还应大力发展建立自愿性的各类退休或退休补充体系，进一步降低替代率，形成更多层面的社会养老保障体制。
有些国家企业年金计划达到较高的覆盖率和替代率，很大程度得益于税收优惠政策。在实行税收优惠政策的同时，当然也要制定相应的限制措施，避免雇主或雇员借此逃避国家税收。
3. 我国养老保险改革的走向
中国的养老保险事业，从1951年政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》开始，便和新中国相伴相随。但长期实行的是“企业养老保险”，新老企业负担畸轻畸重、苦乐不均。进入80年代中期，我国的养老保险事业进入建国以来最活跃、改革力度最大的时期。其几次改革举措在养老保险史上留下了重重的一笔。到1998年底，新的社会养老保险制度的覆盖范围包括了国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工。全国有8475．8万企业职工参加了基本养老保险社会统筹，占企业职工总数的80．7％。有2727．3万企业离退休人员参加了离退休费社会统筹，占企业离退休人数的98．5％。全国的基本养老保险基金收入为1459亿元，支付全国离退休退职费总额为2073．7亿元。
社会统筹——均衡企业负担
1984年，我国开始了以退休费用社会统筹为主要内容的养老保险制度改革试点。对企业按照工资总额的同一比例征收养老保险费，使退休人员多的老企业从沉重的负担中解脱出来。1991年，国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，将社会统筹确定为养老保险制度改革的方向，从而使企业从各自负担退休人员的“自我保险”变为社会互济、共担风险的保险。到目前为止，全国己全部实行了养老保险社会统筹，其中，28个省、自治区、直辖市(包括新疆生产建设兵团)建立了省级调剂金制度。
三方负担——权利和义务的体现
1991年国务院颁布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，确定改变养老保险完全由国家、企业包下来的办法，实行国家、企业、个人三方共同负担，职工个人也要缴纳一定的费用。个人按本人工资收入的一定比例缴纳社会保险费，个人缴费的费率从1991年标准工资的3％到1997年的不得低于缴费工资的4％，最终达到本人缴费工资的8％。企业缴纳基本养老保险费的比例一般不得超过企业工资总额的20％。财政建立社会保险后备基金，在必要时给予补贴。实行三方负担，不仅扭转了国家包揽过多、企业负担过重、个人自我保护意识薄弱的现状，缓解了国家和企业双方负担的压力。更重要的是转变了人们的观念，增强了个人的参与意识，使参保者个人始终关注着养老问题。
三个层次——责任的重新定位
养老保险制度建立之初，实行的是单—的退休金制度。职工退休后按月领取本人工资75％～90％的退休金，这是职工退休后生活的唯—来源。随着向市场经济的过渡，国家、企业、个人三者责任开始了重新定位，从而产生养老保险的三个层次，即基本养老保险、补充养老保险、个人储蓄性养老保险。
基本养老保险由国家立法强制实施，政府统一组织，基本保险建立基金。实行社会互济，待遇水平以满足基本需求为标准。目前基本养老金的替代率为60％。补充保险的建立是在国家政策规范下，由用人单位具体实施，重在使离退休人员的生活随着经济与社会发展得到不断的改善，体现按劳分配原则和地区发展水平及企业经济效益的差异。个人储蓄性保险由劳动者根据自己的经济状况依赖商业保险类机构进行的自愿性养老储蓄。
社会统筹和个人账户相结合——公平与效率的体现
1992年前后，当养老保险社会统筹的工作基本完成后，各地不约而同地把下一个改革的目标转向了养老金支付方法的改革。1993年，党的十四届三中全会《决定》首次提出“社会统筹和个人账户相结合”，以求在公平的前提下更好地体现效率，突出激励机制。1997年7月，国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》确定个人账户规模为本人工资的11％。其中，个人缴费部分全部记入个人账户(由目前的5％逐步增至8％)。其余部分由企业缴费划入。待遇支付分为两部分：—是基础养老金，相当于社会平均工资的20％左右；二是个人账户养老金，月支付标准为个人账户累计储存额除以120。
全国统一制度——系统的管理体系建立
80年代中后期，养老保险制度出现了区域性管理，并产生了一系列严重的问题：劳动力难以跨地区流动，阻碍统一劳动力市场的形成；中央政府失去宏观上的调控权，地区横向攀比待遇水平，而分散风险的能力却很弱；极易导致资金的流失。针对这些问题，国务院发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，至此，完成了50年来由企业保险到区域保险再到全国统一养老保险的演变，从而在我国养老保险史上写下了最完美的一笔。统—养老保险制度建立的标志为：统一和规范企业个人缴费率比例；统—个人账户规模；统一基本养老金支付结构和标准。统一的企业职工基本养老保险制度的建立是社会保险自身规律所决定，是劳动力资源配置走向市场化过程中的必然要求，也是中央政府加强宏观调控能力的需要。1998年，行业统筹顺利移交地方管理，为统一制度提供了必要的基础。
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4. 养老保险的产生与发展历程
养老保险的产生与发展历程如下：
产生初期：
改革探索：
制度完善：
全国统一制度：
养老保险的发展历程体现了从企业保险到社会互济、从单一层次到多层次、从区域性管理到全国统一制度的转变，旨在更好地保障老年人的生活质量，促进社会和谐发展。