养老保险制度碎片化广东

1. 中国养老社会保险存在哪些问题

存在问题：

1、养老保险制度存在碎片化问题，且缴费标准和支付待遇相差较大，给归并和统一社会养老保险制度带来很大困难。

2、行政事业单位基本养老保险制度改革滞后，影响城镇职工就业和养老保险的公平性。

3、与基本养老保险制度配套的管理制度不健全，基本养老保险结余资金投资运营机制建立严重滞后。

4、补充养老保险和商业人寿保险发展缓慢，还没有成为应对人口老龄化的有力支持力量。在已取得成就的基础上健全我国城乡养老保险制度，应针对存在的突出问题采取一些有力举措。

(1)养老保险制度碎片化广东扩展阅读

解决方法

加快行政事业单位基本养老保险制度改革。建立适应市场经济要求的公平、统一的城镇基本养老保险制度，应加快行政事业单位基本养老保险制度改革。可采用“社会统筹和个人账户相结合”模式，以便逐步过渡到统一的城镇职工基本养老保险制度。

为了减少改革阻力，可在推进基本养老保险制度改革的同时，建立职业年金制度，确保行政事业单位职工养老金待遇与改革前基本持平或略有提高。

解决农民工的基本养老保险参保问题。对长期居留城市的农民工应视同城镇企业职工，参加城镇企业职工基本养老保险；对于短期流动和不愿意在城市居留的农民工，应允许其回乡参加当地农村养老保险。

对流动就业的农民工，应建立社会保障号码和个人账户，让账户随人走，方便其就业和迁徙。

2. 中国社保碎片化制度危害

所谓“碎片化”就是缺乏统一性。就养老保险制度而言，城乡之间、不同地区之间、不同群体之间实行有明显差异的养老制度。“碎片化”养老保险制度和“大一统”养老保险制度是完全对立的模式。“大段备族一统”基本养老保险制度是打破城乡界限和职业界限，跨越户籍制度的樊篱滚迹，建立基于国民身份的基本养老保险制度。
形成社会养老保险政策碎片化思路的成因，主要是在肯定现行城镇职工基本养老保险制度(以下称现制度)的定式思维下，没有厘清全体社握弊会养老保险对象的属性特征所致。对全体社会养老保险对象分类。一类是在国家机关、事业单位和各类企业供职的人员(含农民工)等;另一类是农村农民(含被征地农民)、城镇无雇工的个体工商户、非全日制从业的人员等。

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3. 什么是社会养老保险碎片化

给您提供一些参考资料，希望对您有所帮助！我国养老保险制度改革的意义与方向我国现行的养老保险制度，具有明显的“碎片化”特点，妨碍了不同职业群体之间的人员流动，不能有效发挥社会互济功能，也不能有效应对养老保险面临的财务困境。
因此应。

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4. 养老保险制度碎片化解决

今年2015年企业退休人员满足以下条件还涨退休金。
一、2014年12月31日前，经批准办理退休手续并按月享受基本养老保险待遇的人员(不含机关、财政全额供款和差额供款事业单位中执行机关、事业单位退休费计发办法和调整政策的劳动合同制工人)，自2015年1月1日起调整基本养老金。
二、退休人员按缴费年限(含视同缴费年限，不含折算工龄，下同)调整基本养老金。缴费年限满10年及其以上的退休人员，缴费年限每满1年，每月增加3.5元;缴费年限不满10年的退休人员(不含建设征地农转工退休人员)，每人每月增加35元;缴费年限不满15年的建设征地农转工退休人员，每人每月增加52.5元。
三、按本通知规定调整基本养老金前，低于统筹范围内平均基本养老金水平2513元/月的退休人员(不包括高级专业技术人员、军队转业干部、原工商业者)，在按缴费年限调整养老金的基础上，再按下述办法调整基本养老金：缴费年限满30年及其以上的，每人每月增加45元;缴费年限满20年不满30年的，每人每月增加40元;缴费年限满10年不满20年的，每人每月增加35元;缴费年限不满10年的(不含建设征地农转工退休人员)，每人每月增加30元;缴费年限不满10年的建设征地农转工退休人员，每人每月增加35元。上述人员调整后的基本养老金不超过2773元/月。
四、在按本通知第二、三条规定增加基本养老金的基础上，退休人员再按下列绝对额调整基本养老金：
按通知规定调整基本养老金前，月养老金低于2513元的，每人每月再增加90元;月养老金在2513元及其以上，低于3500元的，每人每月再增加70元;月养老金在3500元及其以上，低于4500元的，每人每月再增加50元;养老金在4500元及其以上的，每人每月再增加30元。
五、经国家或本市高级专业技术职称评审委员会评审通过，并在退休前被单位聘用为高级专业技术职务的人员，按相应管理权限批准的高级政工师及劳动部门批准的高级技师，在按本通知第二条和第四条规定调整基本养老金的基础上，每人每月再增加120元;退休前享受教授级同等待遇的高级工程师，经国家或本市高级专业技术职称评审委员会评审为正高级专业技术人员的，每人每月再增加220元。上述人员增加基本养老金后，低于2773元/月的，补足到2773元/月(不含退职的高级专业技术人员)。
六、按照《中共中央办公厅、国务院办公厅转发人事部等部门<关于进一步贯彻落实人发[2002]82号文件精神，切实解决部分企业军转干部生活困难问题的意见>的通知》(中办发[2003]29号)精神，退休的军队转业干部按本通知第二条、第四条规定调整基本养老金后，低于2773元/月的，补足到2773元/月。
七、按照原劳动和社会保障部、统战部、财政部、民政部《关于进一步解决原工商业者生活困难问题的通知》(劳社部发[2002]9号)精神，原工商业者按本通知第二条、第四条规定调整基本养老金后，低于2773元/月的，补足到2773元/月(不含退职的原工商业者)。
八、建国前参加革命工作，按原劳动人事部《关于建国前参加工作的老工人退休待遇的通知》(劳人险[1983]3号)规定，享受原标准工资100%退休费的老工人，1937年7月7日至1945年9月2日参加革命工作的，每人每月增加440元;1945年9月3日至1949年9月30日参加革命工作的，每人每月增加420元。

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5. 为什么养老保险制度已到了非改不可的地步

(一)关于如何做好与企业职工养老保险制度和机关退休养老制度衔接问题
20世纪90年代初期，我国开始了对企业养老保险制度的改革，实行企业与个人共同承担的“统账结合”模式。而机关和事业单位职工的退休养老通常由国家财政负担，个人不承担相应的责任。2009年1月，国家人力资源和社会保障部正式下发关于《事业单位养老保险制度改革方案》，并首先在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市试点。改革的主要内容包括：事业单位人员也要和城镇企业职工一样缴纳养老保险，退休待遇与缴费相联系;养老金发放采用“老人老办法，新人新制度”;基金逐步实行省级统筹;建立职业年金制度;建立基本养老金正常调整机制等。此次试点改革进展缓慢，并遇到了很大阻力，其中很大一部分原因是改革整合了企业和事业单位两个“碎片”，却又造成公务员养老制度这一新的“碎片”，形成了新的不公平。
目前我国城镇主要的基本退休制度包括三部分内容。从大的方面讲，城镇企业基本养老保险是第一个部分。截止2008年底全国参保职工为2.19亿人，其中离退休人员大约5000万人，月人均退休金1080元;事业单位是第二个部分，全国3000多万职工蠢空，月均养老金是企业退休职工的1.8倍，全国离退休费支出1400亿元，其中大约一半是财政拨款，一半是自筹;第三个部分是机关公务员退休人员，养老金水平是企业的2.1倍，全国1000多万职工，每年大约700亿全额拨款。
从上述城镇退休人员养老金三部分内容和事业单位的分类可看出，五省市改革试点遇阻事出有因，不可忽视，主要存在两个问题：
第一个问题涉及到公平问题。事业单位养老金处于第二个台阶，比上不足，比下有余：与公务员相比，事业单位养老金要稍低一些，但此次改革试点却明显没有将公务员包括进来，并且公务员改革没有预期，这自然成为事业单位攀比的参照系，也是网民质疑最为严厉的一个焦点，这是事业单位感到不公平的原因之一;与企业相比，企业可以搞活，工资上不封顶，工效挂钩，尤其垄断性行业和企业的退休金要远远高于事业单位，而事业单位退休金只是一个能“过得去”的平均数，退休前不能向高收入企业看齐，退休后却要向低收入企业看齐，这是事业单位感到不公平的原因之二。
第二个问题是改革方案的技术问题。既然事业单位改革方案无论在缴费设计还是在待遇计发方式等方面，其绝大部分内容与企业养老保险几乎别无二致，那么，养老金水平下降就是不可避免的，这就是此次事业单位人员改革的预期：在替代率上讲要从80-90%下降到50%。改革方案中没有明确改革后养老金水平是否变化的预测和承诺，只笼统地提到要建立职业年金，但没有任何具体细节和弥补措施，任凭改革试点单位和不参加改革的事业单位凭空想象和任意猜测，试点省市参加改革的人人自危，人心恐慌，非试点省份事业单位人员预期暗淡，消极回应。这样的结果和局面是此种改革方案的必然趋势，如发生在其他国家，其效果和后果也必然如此：任何改革，如果没有良好的预期，如果只有暗淡的预期，如果感到福利水平是“绝对”地下降，那么，这项改革势必流产，或造成社会震动。如此“碎片化的试点改革悄型”和“前景暗淡的改革预期”，必然导致相互攀比，人为制造恐慌，其结果必将是难以推动，这显然等带运瞎于增加了改革的政治成本，人为“拉长”了改革的历史进程。
因此，事业单位养老制度改革成功与否，关键在于明确“一个为主”和“三个联动”。所谓“一个为主”，即坚持社会保障以公平为主的原则，统筹考虑机关、事业和企业退休人员的基本养老金调整，使不同单位同类人员退休后的待遇水平保持比较合理的比例关系，逐步缩小待遇差距。所谓“三个联动”，一是事业单位与公务员改革一起行动，以避免互相攀比，相互掣肘，左顾右盼。作为公共部门，不要在养老保险制度上再人为分出三六九等;二是事业单位的三个类别一起改革，在养老保险上也不应再次分出三六九等;三是事业单位改革与建立职业年金一起进行，以弥补参加改革后降低的那部分，旨在给出预期，减少阻力，维持生活水平尽量不要降低，给所有人一个“定心丸”，实现平滑转型，这是减少社会震动的最好办法，也是保证改革的最优方案途径。
(二)关于如何掌握好改革推进力度和承受能力的协调性问题
事业单位养老保险制度改革既包括范围、内容、时机选择，也包括改革成本及其支付、分担比例等问题。前者主要是推进的力度或改革的进程，后者是改革成本的筹集等。在实际改革中，必须把握好推进力度和承受能力的关系，使改革能够持续向前。
第一，在改革的顺序上，首先面临的是机关和事业单位谁先改的问题。当前，事业单位养老保险制度处于改革的前沿。但按一般逻辑分析，从试点、探路的角度看，机关和事业单位均可列入试点，或者同时选择其中一部分“先行先试”。在机关和事业单位长期采用财政保障养老制度运行状态下，没有哪一类组织愿意首先改变。因而，如何尽力避免互相攀比，需要进一步考量和探索。同时，事业单位按照功能划分，包括行政支持类、公益类和经营开发服务类，除经营开发服务类事业单位多已依照企业养老保险办法缴纳养老保险金外，行政支持类和公益类执行参差不齐，但最终退休后的养老待遇均按在职工资(档案工资)的一定比例支取，与缴费多少无关。在这种情况下，是所有事业单位养老保险一起改，还是待分类后逐步改，从哪一类开始，都需要做深入研究。特别是在分类改革还未完成，而2008年提出的试点方案覆盖范围却定位分类后的公益类事业单位，致使改革无从着手。
第二，要充分考虑改革承受能力问题，以利于形成持续变革的动力。事业单位养老保险制度改革是对民众社会公正诉求的一种回应，要逐步调整现有的退休养老制度，实行社会统筹和个人账户结合的基本养老保险制度，实现从“退休养老制度”到“社会养老保险制度”的转变。改革中，必然需要一定的“变轨”成本。事业单位养老保险制度改革成本主要包括诱导直接参与者接受的额外补偿及制度设计运行的成本等。改革的成本的支付主要靠财政资金。从目前财政状况看，有一定的财力支持改革，可以促进消费，进而促进经济增长和发展。但如果将财政资金过多地用于支付改革成本，自然会压缩财政资金使用范围和力度，降低使用效率，不利于在宏观调控中运用政府财政手段。因此，改革中要充分考虑改革的效率和成本，防止单纯追求推进速度。
(三)关于如何解决好改革后基金收支缺口与地方财政负担问题
基金收支情况是确定改革实施方案的基础，财政负担情况是制定财政补助政策的依据，测算的结果势必对试点地区未来较长时间的财政收支状况产生一定影响。对于当前我国基本养老基金是否存在缺口，反映不一。我国养老金的缺口到底有多大，各方测算的口径也尚不统一。
根据人社部发布的《2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》(下称《公报》)，截至2011年年末，我国企业职工养老金目前结余1.9万亿元，所以从全国层面看，不存在养老金缺口的问题，未来全国养老保险基金能够做到长期收支平衡。但如果从不同省市来看，我国部分省市养老金缺口较大，如2010年，企业部门基本养老保险基金当期征缴收不抵支的省份(含新疆建设兵团)共有15个，缺口高达679亿元。这是由我国各省份的发展差异所决定的，而对于那些养老金收不抵支的省份，国家每年会给予财政补贴。社科院编撰的《中国养老金发展报告2011》显示，从1997年各级财政开始对养老保险转移支付算起，补贴规模迅速扩大。2000年各级财政补贴金额为338亿元，2006年为971亿元，2010年1954亿元，2011年新增补贴高达2272亿元，财政累计补贴金额达1.2526万亿元。这意味着，近三分之二的养老保险累计结余(1.9万亿元)，来自于财政转移支付。
已经进行试点的省份对于实行事业单位养老保险制度改革前后基金收支情况和地方财政负担进行了测算，由于参保范围选取、财政补助比例设定、做实个人账户比例选取以及养老保险费征缴率设定的不同，测算结果也不尽一致。有的试点省份测算结果是增加了财政负担，有的认为没有增加，反而会减轻财政支出。认为增加财政负担的省份要求中央财政增加对地方的补助。中央财政是否对地方开展事业单位养老保险改革试点给予补助，取决于改革是否过多地增加了地方财政负担，并据此在制定财政配套政策时统筹确定。由于测算标准不一，测算结果难以反映真实情况，在地方财政负担不明晰的情况下，不宜简单确定中央财政的补助政策。再者，由于目前事业单位分类改革不到位，财政配套政策难以具体明确，因此，财政对事业单位养老保险改革的补助政策也难以先行明确。事实上，即使下一步中央财政对事业单位做实个人账户所需资金予以补助，也不能简单比照企业职工基本养老保险做实个人账户的补助政策，因为国家出台事业单位退休费调整政策时，已经安排了财力性补助，改革后这部分财力性补助依然会予以保留。
在此，需要说明的是，无论改革后地方财政负担是增加还是减小，财政补贴政策如何确定，负担如何划分，都应该把过渡性养老金水平作为事业单位养老保险制度改革的核心问题来研究，只有确定了合理的过渡性养老金水平，特别是“中人”和“新人”的待遇，才能保证改革试点工作的顺利开展。
(四)关于如何统筹好试点地区与非试点地区人员待遇调整问题
事业单位养老保险改革是根据2009年1月，国家人力资源和社会保障部下发的《事业单位养老保险制度改革方案》，首先在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市试点。由于我国各省市经济发展水平不同，财政状况差异，绩效工资改革进度不同，事业单位养老保险模式也不尽相同。未来的改革势必要向全国推开，因此，应统筹考虑试点地区和非试点地区事业单位人员待遇的调整问题。一是统筹考虑养老待遇调整的频率问题。既要研究试点地区事业单位退休人员基本养老金时间或频率，也要考虑非试点地区的调整频率问题。如，对试点地区与非试点地区是一样随统一的事业单位退休费调整一并进行，还是定期根据经济发展和物价变动情况进行调整，需要研究明确。二是统筹考虑养老待遇调整幅度(标准)问题。研究明确试点地区事业单位退休人员基本养老金的调整幅度，是大体与非试点地区退休费调整水平相当，还是与企业退休人员基本养老金调整水平一致，也需要综合考虑。
(五)关于如何发挥好相关制度改革综合配套的协同性问题
分类推进，是事业单位改革的基本方向。涉及到的内容包括管理体制、治理方式、机构编制、人事制度、收入分配、养老保险、财政体制等。养老保险制度改革是事业单位改革极为关键的一项。如果不能很好地解决事业单位改革前后的养老保险待遇问题，特别是不能给改革后的事业单位工作人员一个良好预期，改革将极难推进。但是，养老保险制度改革更要与事业单位改革的各“部件”密切配合，综合配套，分类展开。
事业单位的现有管理体制和运行机制，包括机构编制、人事制度、收入分配制度和财政政策等都需要与养老保险制度同时改革，互为桥梁。要着力消除制约事业单位和公益事业发展的体制性障碍，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制。《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》指出，要改革管理体制、建立健全法人治理结构、深化人事制度改革、深化收入分配制度改革、推进社会保险制度改革、加强对事业单位的监督等。但在管理体制方面，依然存在政事不分和管办不分等情况，事业单位还存在依据级别享受养老保险的问题。在运行机制上，没有形成独立的法人治理结构，多根据行政机关模式运转。在机构编制和人事制度方面，欠缺动态管理意识，未能很好地根据现实条件变化做出调整，不能完全适应形势发展需要。在财政体制上，还存在“吃大锅饭”、“金饭碗”等情况，不能很好地体现事业单位的工作绩效。在收入分配中，还存在“平均主义”等问题。由此，延伸出人事制度和收入分配制度上的诸多问题，很难形成有效的激励约束机制，降低了收入和养老激励效果。为此，需要进一步思考事业单位包括养老保险制度在内的各项制度综合配套改革，协同改革，避免彼此制约，为全面推进和实现改革目标奠定基础。

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6. 我在今年2019年伊始的一天偶然看到则关于“下岗职工养老保险”方面的消息，大意是下岗职工年

我国养氏竖庆老保险制度改革的意义与方向
中国劳动关系学院高爱娣
我国现行的养老保险制度，具有明显的“碎片化”特点，妨碍了不同职业群体之间的人员流动，不能有效发挥社会互济功能，也不能有效应对养老保险面临的财务困境。因此应藉事业单位养老保险制度的改革，重构中国的养纤隐老保险制度，打破城乡界限和职业界限，建立基于国民身份的单一基本养老保险制度。
2009年新年伊始，事业单位养老保险制度改革试点启动的消息。引起社会上的广泛关注。基于中国养老保险制度的现状，事业单位养老保险制度改革势在必行。推行事业单位养老保险制度改革并不能简单地理解为减轻国家财政负担，破除社会保障制度长期存在的“二元结构”，逐步建立全国统一的养老保险制度，实现城乡全覆盖，人人皆有保障，才是改革的出发点和终极目的。
一、现行养老保险制度改革势在必行
我国现行的养老保险制度构成复杂、模式多样，分为城镇职工养老保险和农村养老保险两大类，城镇职工养老保险又分为企业养老保险和机关事业单位退休制度两种，共计有公务员、事业单位、企业、农民工四种养老保障模式。这些养老保障模式费用来源不同、保障程度不一，彼此独立，缺乏衔接，具有明显的“碎片化”特点。“碎片化”的制度设计，无助于体现公平公正，妨碍了不同职业群体之间的人员流动，不能有效发挥养老保险的社会互济功能，也不能有效应对养老保险面临的财务困境，革弊图新已呈必然之势。
(一)“碎片化”的养老保险制度导致待遇差距。
至上个世纪90年代，企业完成了养老保险制度改革，正式确立了“社会统筹与个人账户相结合”的养老保险模式：而国家机关和事业单位则未列入改革范围，退休人员的养老金依旧由国家财政完全拨付，从而形成了养老资金来源上的“双轨制”。企业职工的歼握养老保险由企业和个人共同承担，企业缴费一般不超过职工工资总额的20％，个人缴费比例为本人工资的8％，养老金与当地社会工资水平和生活水平挂钩：国家机关和事业单位工作人员的养老保险费用是由国家和单位负担，个人不缴费，养老金标准以本人工资为基数，按工龄长短核计发放。养老金的缴费和发放体制上存在的“双轨制”，导致机关事业单位与企业退休人员的养老待遇差距逐渐拉开，退休前收入基本相当的事业单位职工和企业职工，退休后的收入差距可能相差两倍甚至更多。事业单位职工特别是公务员养老被视为“游离”于社会保险制度之外，而享受另一种“超稳定”、“超水平”养老方式的特殊群体。处在城镇职工养老保险体制边缘的农民工养老，由于缴费门槛高、跨区域转移难及15年的缴费年限等政策限制，一直存在参保率低、退保率高等现实问题，实际上根本起不到养老的作用。截至2008年底，全国参加城保的农民工2416万人，只占在城镇就业的2.3亿农民工的17％。
(二)“碎片化”的养老保险制度淤塞了社会成员的职业流动。
企业职工和机关事业单位工作人员及公务员在养老保险制度上的差别，不仅导致了他们退休后的待遇差距，还在相当程度上淤塞了这两类职业之间的人员流动。企业职工调到机关或事业单位，已缴纳的养老保险费无法衔接：机关事业单位工作人员调到企业，欠缴的养老保险费没有来源，从而在客观上形成并加剧了企业与行政事业单位之间的职业壁垒，严重妨碍了合理有序的人才流动。行政事业单位人员如果要离开，由于没有建立个人养老保险账户，没有个人养老保险金积累，原本退休后可以领取的退休金又没有了，明智的选择当然是留在行政单位不动；公务员选择离开和退出原来工作单位，同样意味着他将失去将来的养老保障；由于涉及相关人员的养老保障问题，政府机构在辞退公务员问题上顾忌重重，导致公务员退出机制不畅，形成公务员管理中“只进不出”的格局。
(三)“碎片化”的养老保险制度将使“城保”陷入财务困境。
由于一些企业缴费不足和我国人口老龄化步伐加快，我国城市基本养老保险制度的财务平衡面临的形势不容乐观。首先，由于传统养老体制没有提供资金积累，现行城市养老保险体制不得不面临着庞大的资金缺口难题。根据劳动和社会保障部提供的情况，2005年我国城市养老金缺口2.5万亿元，在未来30年时间里将达到6万亿元。
其次，在养老金缺口严重存在的情况下，统筹基金与个人账户的混账管理只好挪用个人账户积累来填补养老金缺口，因此从一开始，新体制就面临着个人账户“空账”问题，并随着时间推移日益加重。2000年我国养老金“空账”达到360多亿元，到了2005年底，“空账”已达8000亿元。
再次，随着中国人口老龄化进程的加快，2007年我国65岁以上老年人口为总人口的8.1％，2020年达到11.2％，到本世纪40年代将达到峰值3.2亿人，占总人口的22％。随着劳动年龄人口比例下降，我国社会的养老负担将大大加重。上海是我国人口老龄化现象出现最早且老龄化程度最严重的城市，上海2007年“城保”制度赡养比为1.48:1，致使当年基金收支缺口达50亿元。
二、我国养老保险体制改革的方向
事业单位养老保险制度的改革为重构中国的养老保险制度提供了契机，应藉此打破城乡界限和职业界限，跨越户籍制度的藩篱，建立基于国民身份的单一基本养老保险制度，不仅为公务员养老保险改革奠定基础，也为2020年实现“全覆盖”的社会保障体系创造条件。
(一)建立全国统一的基本养老制度。
建立全国统一的基本养老制度有助于进一步体现公平公正原则。公平的养老保障制度应该没有身份的差异，无论是国家公务员、事业单位人员，还是企业员工、自由职业者，或是农民工，各人均应承担相同的自缴比例，到期均可以享受平等的社会养老标准。建立统一制度、统一规则的全国“大一统”的基本养老保险制度，推动实现城乡全面覆盖、人人皆有保障、适应社会主义市场经济发展需要的养老保障体系，符合建立和谐社会的政策需求，有助于维护社会稳定，具有重大的战略意义。其次，建立全国统一的基本养老制度，才是解决我国养老保障制度问题的根本之策。有媒体报道，事业单位养老保险改革的动因是财政负担问题。若仅将减轻国家财政负担作为事业单位养老保险制度改革的目标，事业单位养老改革，将成为“头痛医头”的改革，将事业单位养老保险待遇降低到企业水平，而公务员养老改革却不纳入改革的范畴，必将增加事业单位养老改革的阻力。将事业单位养老改革、公务员养老改革、农民工养老改革分而治之，我国养老制度的“碎片化”将从“二元”演变为“三元”“四元”，其面临的问题和困境将更加严峻。
(二)缩减国家基本养老保险比重。
实行全国统一基本养老保险制度，面临的突出困难是基本养老金的标准问题。在事业单位养老保障制度改革方案中，因提出“事业单位的养老金按照企业模式计发”，就引发了是“提高企业养老金水平”还是“降低事业单位养老金水平”的争议。建立全国统一的基本养老保险制度，把农民工也纳入全国统一的基本养老制度体系，农民工与城镇职工养老金待遇给付的差距似乎更难以平衡。按照原有城镇待遇标准，农民居民养老金收入显然提高，但是来自于农民的缴费收入必然十分有限，制度财务必然是不可持续的；降低原有城镇待遇标准，使得全体参保人员退休的待遇水平在中间取齐，农民工的养老金待遇水平适当提高，城镇居民退休收入却大幅下降。突破这一瓶颈的重要途径是降低基本养老保险比重。缩减国家基本养老保险的水平，加强企业(职业)补充养老保险和个人储蓄性养老保险的作用，尤其是加大企业(职业)补充养老保险的比重和作用，已经成为世界各国养老保险制度改革的共同趋势。
我国也需要对养老保险体系进行结构调整，进一步缩减过高的基本养老保险水平，同时赋予企业(职业)补充养老保险以更大的责任。根据我国现实和国际经验，可以将我国基本养老保险待遇的目标替代率由目前企业基本养老保险的58.5％降低为20％，略高于社会救济的水平但能够保障退休职工最低的基本生活，这样就可以大大降低养老保险的门槛，有利于推动广大农民工加入全国统一的养老保险体系，实现城乡全覆盖的社会保障目标；而农民工的加入和养老保险覆盖率的大幅度提高，又有利于解决城镇劳动入口比例下降和老龄化给养老保险制度带来的财务困境。在适当的时候，基本养老的责任可以全部由政府承担，国家给每一个退休的老人发一份吃饭的钱，真正实现“社会统筹国民化”。
(三)大力发展企业(职业)补偿养老保险。
养老保险制度改革的目的显然不是降低养老金水平，而是调整整个养老保险体系的结构和养老金待遇的结构，将原来基本养老保险制度的部分责任转移出来，由其他形式的养老保险制度来承担。为了弥补统一制度后事业单位和企业职工基本养老保险待遇水平的下降，必须大力发展企业(职业)年金作为补充养老保险及个人储蓄性养老保险，尤其是企业(职业)年金。实际上，我国在上世纪90年代以来的一系列改革政策中都提倡建立多层次的养老保险体系，即建立基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的三支柱养老保险体系。但是，由于作为补充养老保险的企业年金属于自愿性的，缺乏相关政策规范，因此其覆盖面和规模还很小，发展缓慢。
做大企业(职业)补充养老保险，一是将缩减基本养老保险后企事业减少的缴费比例增加到“企业(职业)补充养老保险”中；二是将基本养老保险的个人账户部分剥离出来，合并到“企业(职业)补充养老保险”中，使扩大后的企业(职业)补充保险，达到养老金替代率的40％～60％左右。最终形成以基本养老保险为基础、企业(职业)补充养老保险为主体、辅之以一定的自愿性个人储蓄养老保险的三支柱养老保险新体系。企业(职业)补充养老保险实行完全的个人账户制和累积制，每个人拥有一个社会保障账号，具有便携性，有利于劳动力在不同职业和地区之间合理有序的流动；在待遇给付上，在企事业和个人缴费与未来受益之间建立密切的精算联系，在设定的封顶线之下，较高的费基便可获得较高的退休金，可以体现不同发展水平、不同群体、甚至不同个人之间的收入水平。如此一个各得其所、多缴多得、与个人利益密切相关的企业(职业)补充养老制度，可以激发企事业和个人缴费的积极性，对企事业而言，企业(职业)补充养老保险也是增强凝聚力的一种手段，有助于提高职工对企事业的归属感，促进企事业提高经济效益。

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7. 2018养老保险新规定

2018年 养老保险 新政策： 尽快建立行政事业单位统一的基本养老保险制度，不要再加剧碎片化。为了建立适应市场经济的公平、统一的城镇基本养老保险制度，必须加快行政事业单位基本养老保险制度改革，虽然不能完全纳入现行城镇企业职工基本养老保险制度，但要按照"社会统筹和个人账户相结合"模式改革，以便逐步过渡到统一的城镇职工基本养老保险制度，收缴与发放可以由现行的征缴机构和发放机构执行，只是资金可以分开管理；如果再把行政与事业单位基本养老保险制度分别改革、分别管理，只会增加管理成本，加剧制度"碎片化",形成新的就业和养老保险"壁垒",不利于就业的公平竞争，妨碍劳动力的合理流动。同时，行政事业单位基本养老保险制度一起改革，可以提高制度抗风险的能力，提高行政事业单位基本养老保险制度的可持续性。但是，为了减少改革阻力，不降低行政事业单位职工 退休 待遇，建议在推进基本养老保险制度改革的同时，推行 职业年金 制度改革，确保行政事业单位职工 养老金 待遇与改革前基本持平或略有提高。 选择适当时机实现城镇基本养老保险制度的并轨和统一，解决养老保险在城镇的统一和公平问题。现在城镇基本养老保险制度都不统一，就急于搞城乡一体化，有点不切实际。正确的选择是在城镇把还未建立的基本养老保险制度先建立起来，比如把行政事业单位基本养老保险制度和与之配套的职业年金制度建立起来，再与现行的城镇企业基本养老保险制度相衔接，实现城镇基本养老保险制度的统一与规范，解决当前反映较激烈的养老保险"双轨制"问题。但是，做到这一点可能要花5-10年时间。所以，统一城镇基本养老保险制度也不能操之过急，而应该稳步推进，直至最终统一。 《 社会保险法 》第十条 职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费。 无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险，由个人缴纳基本养老保险费。 公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定。

8. 广东 养老保险 统筹层次

一、是否已真正实现养老保险省级统筹尚存争议
养老保险制度省级统筹是提高统筹层面、增强制度的互济共助作用，提高财政兜底能力和基金支付力，最武汉大学社会保障研究中心)终实现制度统一的重要途径。1987年我国首次提出养老保险省级统筹的概念，国务院曾要求1998年底实毁没现养老保险省级统筹的目标，但最终目标落空。2007年，国务院要求养老保险省级统筹的期限在2009年年底完成。2009年7月，入保部透露，全国已经有25个省份建立了省级统筹制度。2011年，人力资源和社会保障部部长尹蔚民在十一届全国人大四次会议举行记者会宣布：“十一五”期间我国社会保障体系建设取得“突破性进展”，并宣称现在养老保险基金统筹层次还比较低，我们在“十二五”期间要实现基础养老金的全国统筹，在更大范围内进行资金调剂，化解风险。
统一计发办法和统筹项目、统一业务经办机构和规程、统一计算机信息管理系统”等“五个统一”的标准。养老保险省级统筹的工作启动了20多年的时间，并做了多次部署，但最终未见成效，详见表1。
二、养老保险省级统筹的制度障碍与基础养老金全国统筹的发展难点
政府一次次提出省级统筹的时间表，目标一次次的设定，但执行效果总未达到预期。2012年入力资源和社会保障统计枝余灶公报称，全国31个省份和新疆生产建设兵团已建立养老保险省级统筹制度，但事实上，我国只有为数不多的几个省份实现了基础养老金在省级的统收统支，绝大多数省份养老保险统筹层级仍然停留在县市一级，全国统筹单位多达2000个。真正意义上的省级统筹为什么如此困难，主要原因在于：
1.地方利益作祟，统筹层次无法提高的阻力在于政府本身
养老保险统筹最主要的问题是直接的利益关系，无论省内各地市之间还是各省之间，只要养老保险基金的利益问题无法平衡，实行省级统筹或是全国统筹的任务就难以推行。实现省级统筹是提升养老保险保障能力的有效办法，但省级政府存在一定的顾虑，按照惯例，哪一级统筹就由哪一级财政负责。财政责任的上移，无疑给省级政府增加了财务负担和更多的行政管理责任。已经实现省级统筹的地方，除了4个直辖市之外，大多属于欠发达地区，比如甘肃、青海、宁夏、新疆;没有完全实行省级统筹的地方，大多属于发达地区。出现这种现象，主要因为中央财政对欠发达地区实行省级统筹给予一定的补助，再加上省级财政补助，省级就有足够的资金开展养老保险省级统筹，且省内地市由于结余少也愿意将责任上移。而发达省份无法得到养老保险基金的中央财政补贴，省内养老保险基金结余又滞留地市级。若省内经济差异大，则各地市不愿将养老保险金上缴省级补差调剂，就产生了越发达地区省级统筹越困难的现象。
对于省内各地市而言，由于养老保险的属地管理规则，基金限制在各个行政片区内，基金的上解就可能导致利益受损，涉及当地财政收入和政绩。经济好的地市担心省级统筹降低本地居民养老待遇水平，损害本地利益;而经济差的地市希望得到外援降低自身支出压力。当出现局部利益与全省利益冲突的时候，各个市、县往往选择保护局部利益。
养老保险省级统筹的困难，不是理论或技术上的困难，而是利益平衡问题。在当前以及今后很长一段时间内，各省级行政区间的巨大经济差距将继续存在，各地对自身利益的争夺与地方保护主义将继猛扮续存在，中央政府也很难在短期内完全协调好各省级行政区的利益诉求。
2.碎片化管理导致无法统一养老保险制度
按照我国公共政策制度设计规则，中央往往仅负责养老保险制度宏观政策的制定和指导，具体细则由各地政府依据自身特点、经济状况以及地区居民的收入水平自行设定，出现缴费基数、缴费模式、费率水平等不同，导致养老保险制度的碎片化，不仅省际之间制度不一，甚至省内各地市也差异很大，不易进行统一管理。以广东省为例，珠三角地区外来人口多，参保覆盖率高，基金结余较大，单位缴费普遍在9%～12%左右的低缴费区，深圳、珠海、佛山为10%，东莞只有9%，缴费工资较低，普遍低于全省在岗职工平均工资的60%，企业负担较轻;而欠发达地区则相反，覆盖率低，参保缴费人数少，基金结余较少，有的地市出现当期赤字，单位缴费比例普遍高于15%，韶关、河源、汕尾基本养老保险企业缴费率达到18%，最高的达到22%，缴费工资普遍已达到或接近全省在岗职工平均工资的60%，企业负担较重。
5.统筹调剂基金部分用于做实个人账户，地市参与省级统筹积极.陆降低
全国各省级养老保险统筹要求从各地市上调养老保险调剂金，如广东省规定从2009年1月1日起，将省级养老保险调剂金上缴比例由3%统一调整为企业养老保险单位缴费的g%，养老保险基金调剂金上移至省级主要用于补差欠发达的地市统筹资金的支付缺口。由于养老保险制度从现收现付转制到部分积累制时，统筹账户对个人账户的侵占，导致个人账户“空账”运行。地市的统筹账户基金，除了向省人保上缴调剂金之外，一部分还要用来做实个人账户。2006年之后实施养老保险新政，中央政府要求积极做实个人账户，除财政补贴和转移支付等方法，也在利用提高统筹层次的方式来筹集资金以弥补个人账户无法支付的部分。这进一步影响较发达地市政府进行省级统筹的积极性，倾向于将基金截留本地。

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9. 哪些省份实现了养老保险省级统筹

湖南省、贵州省、河南省、山西省、江苏、陕西、广东、江西等多地也有相关部署。

2018年6月，国务院印发《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，各省（自治区、直辖市）要在统一基本养老保险制度、缴费政策、待遇政策、基金使用、基金预算和经办管理的基础上，推进养老保险基金统收统支工作，并建立地方各级政府养老保险基金缺口责任分担机制。

湖南、贵州等多地密集出台方案，明确养老保险省级统筹时间表和路线图。湖南省2019年7月1日起正式实施企业职工基本养老保险省级统筹改革，统一养老保险政策、实行基金省级统收统支统管。

自2019年7月起，当期征缴收入按月全额归集至省级财政专户，结余基金限期全额归集至省级财政专户。2019年6月30日前的结余基金，除保留本级存放2个月的支付备用金外，2019年7月31日前全部上缴。

历史沿革：

在中央调剂金制度实施后，全面实现养老保险全国统筹已经是明确的改革方向。但各地基本政策不统一，制度结构‘碎片化’，基金管理分散化，都成为统筹层次进一步提升的梗阻。因此，有必要进一步完善省级统筹，为深化改革进一步打开空间。

在加快推进养老保险全国统筹，做好制度宏观框架改革的同时，同步完善关键机制设计，加快构建适应长缴多得、多缴多得激励要求的待遇确定机制，完善指数化待遇调整机制，合理确定最低缴费年限、个人账户记账利率等关键变量，推动制度权责关系更加清晰，保障水平更加适度，待遇支付更可持续。

10. 中国社保'碎片化制度'危害

我国目前实行的是统账结合的社保制度，建立这个制度的初衷是为了将公平与效率结合起来。为此，从始至终，我国社保的个人与单位缴款采取的都是“费”的形式，它完全符合这个统账结合的制度属性。费改税将产生许多与当前制度模式的冲突，导致与社会经济条件的冲突。
费改税缺乏“弹性”
费改税不符合社保制度“弹性”的要求。税制的刚性要比费制的刚性大，这正是从税派主张费改税的一个依据，认为这样可以加强征缴的力度。但是，我们应考虑到另一个因素：我们的社保制度还在建设之中，统账结合的制度框架刚刚搭建起来，统筹部分与账户部分之间的关系还没理顺，规模比例还在不断变化之中，仅做实个人账户的规模在全国范围就有辽宁的8％、吉林黑龙江的5％和6%、今年天津等8省市的3％等不同类型。此外，公务员和事业单位改革的方案远没有定论；农民工、失地农民、纯粹务农农民的社保制度还处于探索阶段，制度预期远没有明朗化，还没有一个长期的战略思考和理念设计，完全是走一步看一步，一届政府一个样。这样，就需要为制度改革留出较大空间为宜，保留缴费制就等于是保留了未来任何不确定性的改革空间。如果一旦费改税，这个制度就具有刚性了，为未来改革又增加了一个难题。
投资收益的难题
当前社保资金投资规定只能进行银行协议存款和购买国债，回报率较低，从全国平均来看只有3%左右，仅能刚刚抵消通胀率，而远远低于社会平均工资增长率。这样的收益率对当前社保制度财务可持续性是一个严峻挑战，对做实个人账户是一个极大讽刺，对统账结合制度存在的合法性是一个最大威胁。
费改税将无疑使社保资金投资更加陷入一个尴尬境地：利率回报的重任只能由国家承担起来，并且只能从财政的角度予以考虑和解决，那么账户资金该怎么办？从理论上讲，国家总不能允许将税收投入到资本市场进行市场化投资。从眼下看，账户资金采取与统筹资金同样的投资渠道显然是不科学的，甚至是一种资源浪费；从长期看，设立个人账户的目的就是为了提高其回报率，使之能够像企业年金那样，实行信托制的市场化投资，否则，对做实的账户长期实行同一个投资制度，岂不成为统账合一？所以，费改税等于是作茧自缚，为账户资金未来市场化投资的制度设置了一个理论障碍。
费改税超越当前社会经济发展水平
费改税将涉及到许多相关问题需要解决，摆在眼前的就有两个最大困难：如何定义纳税人的内涵与外延，即如何界定纳税人的范围和概念；另一个是税率的设定即如何设定税率？这两大难题在目前的社会经济发展水平下费改税之后是难以解决的。
要增加一个税种或是一个税目，首先要确定其纳税对象。如果费改税，目前城镇正规部门基本被覆盖进来可以成为社保纳税人，但非正规部门大量灵活就业人员远没有覆盖进来；农民工参保率只有7%，年收入只有9000元；2006年农村居民纯收入只有3587元，连农业税都免了，岂能再增加农民的税收负担？一旦实行费改税，这些社会群体被排除在纳税人之外，与构建和谐社会明显背道而驰，这是对税收立法严肃性的一个愚弄。
此外，税率将如何确定？如果为上述不同群体设定不同的税率，再加上还有将近4000万的公务员和事业单位人员另立税率，这无疑将是世界上唯一的最碎片化的社保制度，这不仅是典型的社会排斥，把当前的问题推向了未来，而且社保制度的复杂化和碎片化必将严重影响全国范围大市场的形成，影响劳动力的流动。
资金安全的困境
中国社保资金的安全性不在于是“费”还是“税”，不在于是否存在三位一体的征管体制，也不在于什么左手监管右手，而在于存在两个主要困境：第一，资金投资仅限于协议存款和国债，投资回报率低，造成暗渡陈仓，违规操作，在许多地方，这已是公开的秘密；第二，统筹层次太低，资金管理分散，中央鞭长莫及，社保资金管理呈现出严重的碎片化现象。
目前我国社保制度统筹层次主要是以县市为主，真正大收大支意义上的省级统筹还很少，甚至包括东北三省的所谓省级统筹也没有实现真正的大收大支。早在1991年国务院发布的33号文《关于企业职工养老保险制度改革的决定》中就提出“要积极创造条件，由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹”，16个年头过去了，统筹层次几乎纹丝未动。在这16年里，中央和部门发布的任何社保文件都必提“逐步实现省级统筹”，据估计已高达十几次之多，但为什么还一直没有实现呢？是不是因为16年以前没有实行费改税？答案当然是否定的：即使今天实行费改税也根本做不到全国范围的大收大支。
决定能否实现省级统筹的关键性因素只有一个：制度设计是否符合现行的经济发展水平的要求。在制度设计上只要有社会统筹，二元化经济必然导致缴费激励不足，产生道德风险，进而导致逆向选择，最终难以提高统筹层次。如同人民公社时代的小队核算一样，如以大队或公社作为核算单位，逆向选择早就摧毁了人民公社制度。在二元经济条件下，不管实行缴费制还是缴税制，只要缴款不是百分之百地划入个人账户，统筹层次就难以提高，道德风险就必将广泛地存在于县、市、省各级政府之中，存在于每个人群之中。
（作者为中国社会科学院拉丁美洲研究所所长，博士生导师，主要研究领域包括：西方经济学，市场失灵，福利国家，社会保障制度比较，社保基金投资和企业年金等。）

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