养老保险代际平衡

『壹』 中国养老保险制度的发展

中国养老保险体制改革在过去20年中取得了重大进展，但不具备解决国民养老问题的整体方案。首先，现行政府养老金加企业年金制度方案尚处于制度建设期，配套制度尚不完备，甚至在试点地区也仅取得初步性进展；其次，现行方案面临巨大的财政压力，势必受到日益突出的人口老龄化的考验；第三，现行方案的覆盖面还不够宽，面向农村人口(特别是非农业农村人口)的养老保障体系改革尚未启动。
目前，中国养老保险体制改革正在处于“为国有企业改制服务”转向“为全社会和谐发展服务”的初期，但类似于美国1974年《雇员退休收入保障法案(ERISA)》的制度安排在中国尚未出现，表现在国家相关政府机构的行动缺乏统一法规协调，全社会各群体的利益还未得到全面统筹考虑，养老保障的各个部分还需要进一步整合。
养老保险制度现状
中国养老金制度改革的进程可以概括为以下三个阶段：
第一阶段:传统城镇养老保险制度的初步改革(1984—1993)，暂时解决了国有企业养老金支付危机问题；
第二阶段:新型城镇养老保险制度的初步构建(1993—2000)，试图解决代际间的公平问题；
第三阶段:新型城镇养老保险制度改革的方向与目标(2000年以后)，初步确立了多支柱养老体系。
中国养老保险制度的重要性被归纳为以下5个方面：建立完善的社会保障体系，为广大参保职工和离退休人员提供适当水平的基本生活保障；完善社会保障体系是国有企业改革和经济结构调整的迫切需要；完善的社会保障体系有利于改善居民对改革的心理预期，增加即期消费，促进我国经济的持续、快速增长；完善社会保障体系是发展劳动力市场的要求；完善社会保障体系是应对人口老龄化的需要。
根据上述原则制定的一系列养老保险制度，形成了建立养老保险制度三支柱的共识。
从20世纪80年代开始，我国政府在进行试点和总结实践经验的基础上，建立的社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险是我国城镇养老保险的第一支柱。基本养老保险是国家强制执行的，适用于所有企业和劳动者，由企业和个人共同缴费形成基本养老保险基金。其中社会统筹基金由企业缴费的一部分形成，职工个人账户基金由个人缴费的全部和企业缴费的一部分形成。
第二支柱是近年来逐步明确的企业年金基金。早在1991年，根据《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发[1991]33号)文件和《关于建立企业补充养老保险制度的意见》(劳部发[1995]464号)文件，要建立多层次的社会养老保险体系，补充养老保险是其中的一个层次。部分企业可以根据自身能力，为本企业职工建立企业补充养老保险，职工个人自愿建立储蓄性养老保险。企业为每个参保职工建立个人账户，基金实行完全积累，实账运行。
我国城镇养老的第三支柱主要包括自愿的个人储蓄和个人购买商业养老保险，一般属于个人行为，通常不列在社会养老保险计算范围内。
以上三个支柱在理论上将一个养老保险制度应有的再分配功能、储蓄功能与保险功能有机地结合在一个共同的养老保险制度之中。
主要问题及政策建议
要研究和解决中国当前养老保险体制变革中存在的问题，应以科学发展观的新视野，从中国和世界养老制度发展的历史、现状和未来着眼，准确把握其发展的时代特点和重要历史使命：
首先，现行制度应尽快调整代际公平性问题。目前基本养老金由于存在“虚账”、非公企业抵制、管理成本过高等问题，还不能完全发挥其基本养老保障的作用，老职工的养老金来源堪忧。
现行政府养老金加企业年金制度方案尚处于制度建设期，配套制度尚不完备，甚至在试点地区也仅取得初步性进展。根据2003年初国务院在相关会议上的精神，这一试点将在多个省份推开，个别省份将沿用辽宁省试点方式。而辽宁省试点方式能够取得一定成功的关键点之一，是由中央政府承担了相当比例的资金，注入到基本养老金(第一支柱)，做实第一支柱，为发展第二支柱的企业年金提供了公平性基础。国务院要求沿海发达省份则自行解决资金缺口。但实际上，这一方案面临巨大的财政压力，没有回答日益突出的人口老龄化问题。
一些研究指出，目前我国包括养老金在内的社会保障基金缺口已经高达1万亿至3万亿元。同时，社会保险覆盖面过于狭窄，基本养老保险的覆盖面不到劳动力人口的15%，而世界各类公共养老金计划覆盖的平均水平约为30％。另外，从养老、医疗和失业三项社会保险的项目来看，中国一些地区缴费总额已达到工资总额的30％左右，这个比例明显高于多数国家或地区的缴费水平(当然，这没有计入非工资性收入)。较高的缴费率影响了企业的人工成本和盈利水平，这导致很多企业以各种方式逃避参保。而为了维持收支平衡，政府就不得不进一步提高缴费率，于是有更多的企业选择逃避缴费。
因此，全国社保基金理事会作为中央政府重要的总调节基金，将在未来发挥重大作用。现在，其运作的重要环节都已经确立了基本模式，有的已有法律规范(如资金来源、投资范围及比例限制、投资方式、投资运作的基本原则、风险管理以及基金的支出和使用等)，但应进一步多渠道尽快充实基金资产。
其次，现行制度还应尽快调整代内公平性问题。企业年金作为非强制性的养老保险，设计、利用更多的税收政策鼓励各种类型的投资计划，如采用抵税、缓税和免税的优惠方法等，可以促进其发展，提高其替代率，减轻基本养老部分的财政压力。
从目前全球范围看，许多国家仍采用较单一的社会保障体制。长期融资不足，积累不平衡，投资回报低，支付困难，人口老龄化的压力等都对这种体制带来很大挑战。美国养老保险体制是社会基本保障和私人投资、储蓄积累两种形式的结合，但也面临着同样的压力。历任政府在此问题上都有新的改革或修正方案提出或实施。但中心点基本一致：除保留现有的强制性养老保障体系外，还应大力发展建立自愿性的各类退休或退休补充体系，进一步降低替代率，形成更多层面的社会养老保障体制。
有些国家企业年金计划达到较高的覆盖率和替代率，很大程度得益于税收优惠政策。在实行税收优惠政策的同时，当然也要制定相应的限制措施，避免雇主或雇员借此逃避国家税收。

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『贰』 养老保险基金的养老保险基金的统筹与平衡

社会养老保险基金区际统筹与平衡是以行政性区域为观察点的一种分析方式，着眼于地区间的统筹与平衡。从我国目前现状看来，主要存在以下问题：
(1)社会养老保险基金统筹层次低且条块分割。我国目前社会养老保险基金的区际统筹层次低且条块分割，养老保险基金调剂功能不强。自1986年始推行社会统筹及社会统筹与个人账户相结合的筹集模式，从其实施的情况来看，我国养老保险基金的筹集并不理想。到目前为止，我国养老保险基金统筹层次还较低，调剂范围还比较狭窄，基金的使用效率不高，大多数还仅限于县级范围或地市范围。 同时，经国务院批准电力、交通、邮电等11个行业部门在相当长的一段时间内实行行业统筹，不参加地方养老保险统筹，在相当大的程度上影响了地方统筹基金的供给，尽管行业统筹工作于1998年初月底向当地社会保险管理机构移交完毕，并按先移交，后调整原则，参加所在地区的社会统筹，但其实施期间所产生的后遗症以及行业移交前的不规范操作，如扩大统筹项目、调低缴费率、提高支付标准等，在短期内是难以消除的。
(2)社会养老保险基金区间发展不平衡。由于经济发展的不平衡，各地养老基金的供给能力与需求压力各不相同，在经济发达、人口年龄结构年轻的地区或城市,积累的养老保险基金较多,但经济落后、人口年龄结构老化的地区或城市则积累的养老保险基金较少,少数地区甚至入不敷出。一方面,部分发达地区或城市养老保险基金积累较多;另一方面,部分不发达地区的离退休人员不能按时足额领取养老金。这样,养老保险基金不能在较大范围内相互调剂,使经济发达地区养老保险基金的积累不能补足经济落后地区养老保险基金的欠缺,在总体上影响了养老保险基金使用效率。 社会养老保险基金代际统筹与平衡是以参加养老保险人口的年龄为划分点进行分析的一种方式，着眼于上下代之间的统筹与平衡。目前我国实行的社会统筹与个人账户相结合制度意味着现在在职的一代人既要承担继续供养上一代老人的义务，又要为自己将来养老进行个人账户积累，代际统筹与平衡矛盾已经凸显出来。
(1)现收现付方式不能应对人口老龄化的需求。在现收现付的养老保险模式下,养老金可由雇主的收入或资产支付,或由政府自雇主及雇员的收入抽税支付,一般而言没有成立基金。这一制度通常在工作人口远大于退休人口,或人口结构年轻时，并无困难,但在老龄化较为严重的情况下,这种养老金世代移转，无以为继。据预测,中国城镇企业退休人员与在职职工的比例2030年将达到48.95%，2050年将达到55.46%,若采取现收现付的筹资模式,基金提取比例将超过工资总额的40%,因此必须成立基金以便积累。
(2)退休年龄是影响养老金负担水平的一个基本因素。一般来说，在平均预期寿命和保障水平一定的情况下，退休年龄提高，则平均享受养老金年限就缩短，养老金负担就能降低。我国现行法定退休年龄规定是男60岁、女干部55岁、女工人50岁，特殊工种职工可以提前5年退休,在国务院确定的111个“优化资本结构”试点城市的国有破产工业企业中的职工可以提前5年退休。这些规定与国际上随着人口寿命增长而不断延长退休年龄的政策相比一般要早退5年～10年。更值得注意的是一些地区和企业为减轻职工下岗和失业压力,通过采取提前退休的方式解决老职工再就业难的矛盾。实际上是把就业的压力转移给养老保险,把近期的问题推向远期。
(3)社会养老保险基金欠缴严重。我国养老保险基金收缴率逐年下降已是事实，全国养老保险基金收缴率1999年为88.84%，其中有部分省份低于85%。据有关资料显示，从1993年到1999年因养老保险基金收缴率不到位一项，就造成欠收养老基金472亿元。目前这一状况并没有好转，各地追缴的呼声此起彼落，巨额欠费无疑削弱了基金的营运基础。

『叁』 我国养老保险存在的问题

(一)养老保险基金积累不足、保障能力弱。一是养老保险基金积累不足。主要原因是起步晚，直至1985年才开始起步。二是基金来源渠道单一，主要依靠国有企业从职工工资总额中按一定比例扣缴，计为统筹基金专用帐户;个人缴费和非国有企业参保数为之甚少。在建国以后，虽然政务院于1954年颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，对企业职工养老、医疗、工伤等待遇作出了规定，但国家始终未从社会总产品中扣除职工养老基金部分进行积累，因而这一块成了一个巨大的空洞。直到目前为止，这一缺限仍继续存在;三是基金收缴不到位。参统单位借口种种原因不按时、足额缴费，欠缴、拒缴现象严重，影响应缴基金的收缴率;四是覆盖面窄。目前的养老保险统筹主要是国有企业，1997年以后将县以上集体企业和外资、私营企业纳入统筹，但这部分参统单位基金收缴难度大，收缴率低。个体工商户养老保险参统率则更低，许多人尚游离于养老保险统筹之外;事业单位和行政机关工作人员的养老保险由于无统一的制度规定和可操作方案，处于各行其事状态，一些单位搞而一些单位至今未搞。由于以上几种情况并存，因而导致我国养老保险基金收缴难，积累少。而养老金的发放则是一个纲性指标，不论收缴率怎样低，保证发放却没商量余地，因而就使积累不足的养老保险基金面对纲性发放捉襟见肘，苦苦支撑，面临收不抵支的危机，保障能力相当脆弱。据国家劳动保障部部长坦言，目前养老保险基金积累共700亿，仅够支付离退休人员2个月生活费。

(二)参保单位缴费率太高，接近或超过企业承受能力极限。特别是老国有企业，由于老职工多，养老基数大，承受的压力也大。在一些企业中在职职工与离退休人员的比例已为1∶1甚至大于1;高缴费率无疑是加重了企业负担。据统计，不同行业企业用于社会保险的费用已占到企业人工成本的11.7%-21.9%不等。(注：《云南省企业人工成本的现状调查及指导意见》载于《云南劳动科技论文选》2000年1月。)企业真可谓是不堪重负。因此单纯靠提高缴费率增加基金的办法已走入了死胡同，行不通了;

(三)基金增殖效率低。目前基金增殖的方式主要是靠银行存款利息和购买国家公债实现基金增殖。这种办法虽然能保证基金运行安全，但增殖率极低。特别是近年国家一再下调存款利率，至使基金增殖率下降，收益下降。进行借贷投资吧，风险又大，危及基金运行安全。且目前尚不具备制度保证和成功的经验借鉴，不敢轻举妄动。盘活国有资产充实积累，在短期内可以看到基金增长，但这种方式只是一次性投资的短期行为，对基金持续增长起不到作用。况且国有资产变现大多记的是一笔空帐，真正变现进入基金的，那也不过是一潭“死水”，“死水”怎经得住“淌”?因此，探索能使基金积累快速持续增加的途径已成为当务之急。

(四)基金管理制度有待加强。虽然党和国家多次重申养老基金是离退休职工的“活命钱”，任何单位和个人不得擅自挪用基金作他用，但现实中挪用基金之事时有发生，屡禁不止。与此同时，离退休生活费异地开放，不可避免地出现“活人吃死人的钱，死人吃活人的钱”的漏洞，造成不必要的基金流失。

(五)企业改制过程中出现的新情况、新问题。随着国有企业改革的不断深入，养老保险出现了一些新的情况：在中小型国有企业民营化过程中，由于在职职工与新的企业经营者之间的双向选择，一部分职工被辞退，解除了劳动关系，一部分职工自愿买断劳动关系自谋职业，离开了原企业，一部分接近退休年龄的职工享受改制优惠政策提前退休，进入退休职工队伍。以上几种人员分流方式，使原来职工队伍急剧减缩，相当大的一部分职工由在册变为不在册，直接产生企业职工工资总额急剧下降的现实后果，其上缴养老保险的工资基数也就下降。从企业方面讲，企业减少了人工成本和养老负担，求之不得。但从社会保障方面看，养老保险上缴的基数呈明显的萎缩趋势，直接冲击着养老保险基金安全。这一新情况是在改制过程中出现的新问题，如何解决有待于探索。

『肆』 养老保险问题

这个是根据公司的能力来衡量缴费标准的，如果公司有能力，交的就多，反之就少。但是，让员工自己全额的掏腰包，是不正常的。这也是一种变相的在售卖自己公司的产品。
这种情况下员工可以选择自己交养老保险，而且可以选择其他的公司。
根据当地的情况，或政府的条规，还可以选择向有关部门反映或者是举报，来维护自己的权益。
其他冲突点
养老基金的筹资范围窄
就我国人口结构而言，我国已经迈入了老龄化社会，为了能够使老龄人口的基本生活得到保障，当务之急是如何筹集到更多的养老资金。尽管早在1991年《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发[1995]6号）文件中确定的养老保险体制改革的目标之一就是要求建立资金来源多渠道的养老保障体系，但目前我国养老保险基金筹资面依然狭窄，主要来源是国家预算和企业营业外列支的生产性收益。并且，国家并不鼓励人民多存养老金，而世界上一些发达国家，如美国、日本等国则鼓励多存养老金，为国家财政减轻负担。随着我国社会老龄化的加重，如果不采取措施，我国财政负担会越来越重。
行政管理体制与养老金制度不相匹配
首先，目前我国大部分地区的社会养老保险统筹层次较低，主要原因是我国对养老保险的行政管理模式是属地化管理，即市（县）养老保险经办机构由地方政府管理，所以市（县）养老保险经办机构必然成为地方政府利益的首选目标。省级政府的统筹目标是综合平衡全省各市（县）、各行业部门之间的利益，所以便出现了省级养老保险机构与市（县）级养老保险机构利益的冲突，使得省级统筹难，全国统筹难，全国高度统筹更是难上加难。2011年7月1日，国务院启动了城镇居民养老保险试点，目标是覆盖全国60%的地区，至2012年的时候覆盖全国。很明显，在“量”上我国社会养老保险将是完美的蜕变，但经过上面的分析我们不难发现，这种分级行政管理体制使得省级统筹、全国统筹难以实现“质”的飞跃。
其次，由于征收、支出、管理全部由社保部门负责，造成了行政工作人员的浪费。我国社会养老保险的政策制定、费用收缴、投资运作、监管查处都是由社保部门负责。社保局通过单独组织一批专业人士对企业进行财务核算、监控企业员工工资，通过专业征管软件对各个企业进行调查、稽核、收缴。这一过程造成了社保基金的额外支出，甚至有些地方的社保基金40%以上被当作行政费用浪费掉了。与我国相比较，在智利、新加坡、美国等国家对养老金的征收都是由税务部门操作，独立的政府或者私营的基金管理公司负责投资，最后统一由社保部门负责养老保险金的支出及政策标准的制定。
双轨制的存在造成了不公平的现象
我国机关事业单位与城镇企业职工的养老保险金制度在设计与运行上大相径庭，出现了双轨制现象。20世纪90年代，城镇企业职工养老保险初步建立了社会统筹和个人账户相结合的部分积累制，即当代人养老费用由两部分组成。一部分是社会统筹即代际转移支付，另一部分由当代人工资的一定百分比部分储蓄支付。而机关事业单位的养老保险制度仍保持着现收现付制模式，即用年轻在职一代人的收入来支付当代退休人员的养老费用（代际转移）。由于制度的不统一，双轨制也造成了在城镇企事业与机关事业单位两部分人员在参保义务及待遇水平不平衡，引发了社会矛盾。更有专家表示，社会保险的双轨制是社会不安定的主要因素。
养老保险基金违规挪用现象严重
企业缴纳的20%的养老金纳入社会统筹账户中，而养老基金的征收、支出、管理监督均由劳动和社会保障部门负责，这不免会出现“左手监管右手”的现象。统筹账户中的社会养老基金在被使用时，各省各市没有任何的披露，养老保险个人账户也不会汇报基金的投资用途、投资回报率，造成了基金违规挪用现象愈演愈烈，进而将影响扩散到全国。这种缺乏制约与监管的管理体制使得养老保险基金最终可能成为沉没成本，得不到任何投资回报。我国人口基数很大，在老龄化社会来临的情况下，这种违规挪用保险基金的行为会给国家财政带来沉重的打击。
养老金的收益性较低
从辽宁省做实个人账户的实践结果来看，我国养老金投资于银行协议借款和国债的投资回报率低于2.5%，远远低于我国社会平均工资增长率。随着生活水平的提高，通货膨胀等因素的影响，使得养老基金的低收益难以支撑我国老龄人口的正常生活。以美国为例，美国养老基金与资本市场对接，养老金成为美国资本市场上三大主要机构投资者之一。美国逐渐科学地协调养老金的安全性与收益性，运用投资组合，分散风险，在风险一定（尽量低风险）的情况下，实现养老基金投资高收益。20世纪80年代以来，美国的养老金投资收益均在10%以上（扣除通胀因素后）。在中国对养老基金体制改革的过程中，我们应借鉴美国的养老保险体制，以部分积累制为根本，实现与资本市场相结合的模式。
2010年10月28日，第十一届全国人大第十七次会议通过了《中华人民共和国社会保险法》，该法于2011年7月1日开始实施，按照“十二五”规划，基本养老保险有望在五年内实现全国统筹。在我国养老金体制实现由市（县）统筹到省级统筹，最终达到全国统筹的过程中，我们也看到了我国养老保险制度存在的以上种种问题，我国养老保险体制的改革必然会形成一种趋势，因此我们应探索出一条符合我国国情的社会养老保险体制。
养老保险缴费水平确实偏高
十二届全国人大常委会第十二次会议举行联组会议，结合国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告进行专题询问。国务院副总理马凯在回答委员询问时表示，现在的养老保险缴费水平确实偏高，“五险一金”已占到工资总额的40%至50%。他透露，机关事业单位和城镇职工养老保险制度并轨的有关文件近期将印发，并将进一步部署。

『伍』 养老保险金统筹层次太低是目前社保制度

养老保险多省收不抵支改革18年为什么钱不够花
核心提示：人社部将多措并举增强基金的支撑能力。继续加大社会保险扩面征缴力度；提高统筹层次，实行基础养老金全国统筹；进一步拓宽基金筹资渠道，启动实施养老保险基金投资运营。此外，还将采取加大财政补助力度、划拨国有资产充实社保基金等方式增强筹资能力。
人社部将多措并举增强基金的支撑能力。继续加大社会保险扩面征缴力度；提高统筹层次，实行基础养老金全国统筹；进一步拓宽基金筹资渠道，启动实施养老保险基金投资运营。此外，还将采取加大财政补助力度、划拨国有资产充实社保基金等方式增强筹资能力。实施渐进式延迟退休年龄政策；发展多层次养老保险体系，推动企业年金和职业年金发展。
新一轮养老保险改革大幕徐徐拉开。
按照今年全国“两会”定下的时间表，职工养老保险全国统筹方案年内出台；延迟退休方案今年制定，明年上报，2017年正式推出；加之现已发布的养老金投资运营方案、机关事业单位并轨、城乡居民养老保险合并等三项方案，这五项改革构成了未来中国养老保险制度改革的框架。
中国政法大学法和经济研究中心教授胡继晔将这一揽子改革视为继上世纪90年代以来，中国养老保险改革的新阶段。
然而，自1997年我国正式确立统账结合的养老保险制度至今，去年出现了当期缴费收不抵支，而且按照去年1.9万亿的支出来测算，若不注入新的资金入池，以目前3.5万亿养老金存量，十几年后就会用光。
并轨冲击
2004年，由于当地国企改制，李莉(化名)从已工作了16年的缫丝厂下岗，进入一家民营企业再就业。她只记得当年退休时领出了一张社保单，但到自己退休时究竟能换出多少钱，她也摸不着头脑。
李莉只是制度转型浪潮中的一个个体，但不清楚这笔账该怎么算的人绝非她一个。上世纪90年代，由于经济体制改革导致大量国企倒闭，所谓“单位”不复存在，原有依靠单位保障的制度难以为继，养老保险制度便从单位保障转为社会保障，并由此建立了我国社会统筹和个人账户相结合(简称统账结合)的制度。
中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文在《中国通胀结合养老保险现状、问题与出路》一文中将现行制度建立的原因总结为，正是“国企改革催生了中国社保体系的诞生”。
当时，通过个人缴费的引入，建立了养老保险三支柱模式；并通过其后1995年、1997年的两份文件，正式确立了单位缴纳20%、个人缴纳8%的统账结合制度。
按照制度设计的预想目标，社会统筹部分是要体现公平，实行现收现付制；个人账户部分是要体现激励，实行积累制。
“一个养老保险制度，运行了20年目标都没达到。”郑秉文在接受21世纪经济报道记者采访时评价说，因为看不见个人账户的影子，实际个人账户也变成了社会统筹的一部分。
从某种程度上来说，由国企改革而建立的职工养老保险制度，对于后加入体系的私营企业等非国有部门，以及处于流动状态的农民工来说，适应性较弱。
隐形缺口有多大？
李莉在临退休之际也陷入了困惑：企业和自己已经缴纳了养老保险，大家都在说财政每年还会补贴养老保险，既然这样为什么还会不时有资金缺口这一说法？
来自人社部公报等资料显示，自1997年统账结合制度确立以来，国家财政就开始补贴养老保险，从当年的2亿，到1999年的168亿，再到2007年的1157亿，截至2014年的这18年内，各级财政共为养老保险补贴了近2.2万亿。
另一端，在账户的收支结余上，截至2014年末，城镇职工基本养老保险基金存量为31800亿元，城乡居民基本养老保险基金存量为3845亿元，两者共计约3.5万亿。
总盘子似乎结余很多，但从当期收支来看，实际2014年拐点已经出现，当期养老金首现收支赤字(详见21世纪经济报道11月19日5版《养老金年度收支现赤字，不改革十几年后耗尽结余》)。这昭示着当期收支渠道已枯竭，是依靠部分存量资金运行。
然而，更令学者们担心的是，养老金明账之外的隐形债务问题。所谓隐形债务，意味着真正的支付压力只是被延后了而已，尤其是当扩面征缴的人群进入退休阶段时，支付缺口将更加显现。
中国社科院2014年发布的《现行统账结合模式下隐形债务预测与测算》报告显示，以2012年为基准，社会统筹账户的隐形债务为83.6万亿元，个人账户的隐形债务为2.6万亿元，合计城镇职工基本养老保险统账结合制度下的隐形债务为86.2万亿元，占2012年GDP的比率为166%。
“不管怎样，一个事实是现有隐形债务依然很大。”上海金融与法律研究院研究员聂日明接受21世纪经济报道记者采访时说，这么大规模的缺口偿付不起的话，只会导致“大规模违约”，要么就是延迟退休，减少领取养老金年限；要么就是通胀，拿到手的退休金缩水。
在他看来，之所以会存在隐形债务问题，一方面是待遇确定型支出所带来的新成本，简单理解就是不管当期收入结余多少，但养老金支付还是要以即期社会平均工资为发放基准。这也就带来了退休金支付单位金额上的增加；此外，由于人口老龄化所带来的领取养老金人数增加，相应领取水平和领取人数双双增长，无疑加大了总体支付压力。
而在聂日明看来，另一个更深层次问题，则是1997年制度转轨时的历史遗留成本，拖到了现在。
企业员工在制度转轨前，养老保险采用现收现付模式，单位和个人都未曾缴纳养老保险，当从企业支付养老金向统账结合模式转变的过程中，并未补偿这部分钱。
国家一度试图解决基本养老保险个人账户空账问题，先后在13个省市试点做实个人账户，但是效果甚微。
多措并举筹资金
原本寄望历史转轨成本会随着时间推移而逐渐缩减，然而，随着新进入养老保险体系缴费人群增速放缓，目前来看，隐形缺口在不断膨胀。
这一点在省份结余上更为明显。财政部2009年全国社会保险基金决算报告显示，当年在扣除财政补贴后，企业职工基本养老保险基金当年收支出现赤字的省份为13个；转眼到2014年，赤字省份增至22个。这意味着，全国近七成省份已出现亏空预警。
在聂日明看来，之所以资金吃紧问题现在越来越严重，很重要的原因是我们错过了改革时机。
按照胡继晔的分析，从1997年一直到现在，养老保险都处于扩大征缴面的过程，现在基本覆盖了劳动人口。
扩面意味着当期养老保险收入的来源增加。尤其是对于尚未消化转制成本的城镇职工养老保险体系而言，在2002年-2011年内，参保人数基本每年以5%的增速在增加；同时相应的当期结余每年也都稳定在以10%的速度增长，其中在这10年中更是有6个年头结余增速在30%以上。
“在社保黄金(1055.90,-14.10,-1.32%)期，有源源不断的缴费人进来，这为养老保险提供了稳定的收益；而且当时正处于‘入世’中国经济高速发展阶段，国企效益也很好，恰是改革的好时机。”聂日明说。
他认为，反观现在，过去10年带动职工参保人数快速增长的农民工，现在进城速度已开始放缓。
近日，人社部新闻发言人李忠回应渐进式延迟退休年龄和部分省份养老金发放问题时表示，2014年以来，受多重因素影响，当期养老金支出大于基金征缴收入的省份有所增加。主要原因是养老金待遇水平连续上调，基金支出增加；人口老龄化效应逐步显现，参保人员中退休人数增速高于缴费人数；部分地区抚养比较高，负担较重。
在浙江大学教授、中国社会保障学会副会长何文炯看来，要按照公平的原则和“抑峰填谷”的思路，严格控制高保障人群的基本养老金标准，稳定中保障人群的基本养老金标准，提高低保障人群的基本养老金标准，并正确引导社会公众形成理性的预期。
据悉，人社部将多措并举增强基金的支撑能力。继续加大社会保险扩面征缴力度；提高统筹层次，实行基础养老金全国统筹；进一步拓宽基金筹资渠道，启动实施养老保险基金投资运营。
此外，还将采取加大财政补助力度、划拨国有资产充实社保基金等方式增强筹资能力。实施渐进式延迟退休年龄政策；发展多层次养老保险体系，推动企业年金和职业年金发展。
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日前，财政部公布了2014年全国社会保险基金决算数据。总体上看，全国社会保险基金滚存结余超过5万亿元，“家底”还是很厚实。
然而，数据的公布却引发了社会热议，特别是对企业职工基本养老保险基金收支情况表示担忧，甚至有媒体惊呼“养老金收不抵支缺口很大”。那么，养老金收支情况究竟怎样？到底存在不存在资金“缺口”？百姓未来养老有没有保障？
养老金待遇连年提高和人口老龄化正在使中国养老保险制度“隐形债务”加速显性化。
由于养老保险基金统筹层次非常低，虽然成立了省级调剂金制度，但对于一些欠发达地区，尤其是劳动力输出地区，养老金支出的压力非常大，必须靠财政转移支付才能“保发放”。本报近日报道了这一情况之后，引发了民众对于财政增速下滑之下养老金问题的关注。
剔除财政补贴，养老保险支出高于收入，未来将存在缺口
全国社会保险基金预算主要包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等基金，也就是人们常说的“五险”。其中，企业职工基本养老保险基金是“大头”，资金量占到整个社保基金的六成左右。
先来看看企业职工基本养老保险基金的相关数据：
2014年，本年收入23273亿元，比上年增长11.9%。其中，基本养老保险费收入18726亿元，比上年增长10.1%。本年支出19797亿元，比上年增长18.6%。其中，基本养老金支出19045亿元，比上年增长18.4%。本年收支结余3476亿元，年末滚存结余30376亿元。
“算大账的话，去年养老保险基金总收入是2.3万亿元，支出不到2万亿元，收支相抵还有结余。”财政部财科所副所长白景明分析，当年的结余有3476亿元，加上往年滚存的结余，总的剩余资金超过3万亿元，养老金发放应该不成问题。
既然养老金年年有结余，而且“余钱”高达3万多亿元。为啥社会上还会屡屡传出养老金“收不抵支、缺口很大”？
实际上，分歧出在“细账”上。有观点认为，虽然去年养老保险总收入是2.3万亿元，但如果剔除其中的财政补贴部分，保险费纯收入是1.8万亿元，支出却是1.9万亿元，明显“收不抵支”。再有，收入的增速是11.9%，支出的增速是18.4%，这么下去“余钱”会越来越少，终有一天养老金会出现缺口。
“同一个问题，放在不同的时间段或特定条件下考量很可能得出不同的结论。”白景明认为，目前养老保险基金的资金来源，主要是由单位缴费、个人缴费和财政安排的部分资金构成的。这三部分收入加起来，肯定是“收大于支”。现阶段，人们不必过度担心资金问题。
支出因素增多，现阶段不能靠提高缴费实现收支平衡，要推进全国统筹
数据显示，“十二五”时期，企业职工基本养老保险基金支出年均增长18.6%，收入年均增长12%，支出比收入增幅高出6.6个百分点。支出增长比例均明显高于收入增长比例，意味着钱流进来得慢、流出去得快，即使加上财政补贴，也难以实现自我循环。
造成养老金收支不平衡的原因是什么？“主要是养老金支出的因素在增多，养老金的征缴却并没有提高。”中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文分析，我们的社会养老保险制度建立于上世纪90年代，在此之前企业和职工并没有养老保险缴费，但这些职工进入新的养老保险体系后，退休是要从里面领取养老金的。随着这部分“老人”逐步进入退休年龄，领取养老金人数增多，未缴费造成的缺口开始显现。还有，这些年保障水平明显提高，企业职工基本养老金月平均水平2015年达到2200多元，是2010年的1.7倍，这块支出也在增长。
“我国养老保险的法定费率，是企业缴纳工资收入的20%、职工缴纳8%，合计达28%，在世界上也属于较高水平，通过上调费率来平衡收支不现实。而且，上一代人未缴费造成的‘窟窿’，全部由下一代人来弥补的话，会造成在职职工缴费负担过重，出现代际间不公平。”郑秉文表示。
看来，靠提高缴费来覆盖支出达到收支平衡，在现阶段还难以实现，财政补贴或其资金支持是必要的。在一些地方，出现养老金缴费不足时，为“保发放”都是由财政“兜底”，把差的钱补上。但这样的“兜底”只能救一时的急，长期来看风险更大。因为养老金每年缴费多少、领取多少、需要财政补多少，没有一个精确的测算。差多少补多少、走一步算一步，不但让财政难以“兜底”，也让公众心里“没底”。
财政部部长楼继伟表示，社会保险与个人利益密切相关，政策设计要综合考虑人口结构的变化，需要往后想50年或者更长的时间。养老保险必须坚持精算平衡，不能把缺口完全留给公共财政，实际上是留给其他纳税人，否则不仅不公平，也带来公共财政不可持续。
养老金收支不平衡，在地方政府的“账面”上表现得更为明显。人社部发布的《中国社会保险发展年度报告2014》披露，2014年河北、黑龙江、宁夏三省区的企业职工养老保险金支出大于收入，收支平衡压力加大。而在广东、山东、北京、浙江、江苏等省市，养老金累计结余则超过了1000亿元。
郑秉文表示，在没有实现全国统筹的条件下，每年的结余都沉淀在发达地区，欠发达地区收不抵支，这让欠发达地区的财政承受更大压力。
“基础养老金全国统筹，是实现收支平衡的主要途径之一，应当加快推进。”郑秉文认为，按照目前的管理体制，养老保险基金分布在省、市、县三级，其中市县两级统筹单位有1000多个。统筹层次太低，这在全世界都是罕见的。它带来很多弊端，比如养老金区域分化严重，劳动力跨地区流动困难，局部保障风险加大等。
13年财政补贴养老金超2万亿
人社部新闻发言人李忠20日在回应部分省份养老金发放问题时表示，2014年以来，受多重因素影响，当期养老金支出大于基金征缴收入的省份有所增加。主要原因是养老金待遇水平连续上调，基金支出增加；人口老龄化效应逐步显现，参保人员中退休人数增速高于缴费人数；部分地区抚养比较高，负担较重。
记者查阅历年统计公报得知，自2002年至2014年，各级财政补贴基本养老保险基金已经超过了2万亿元，其中中央财政占主要部分。
李忠表示，从养老保险基金收入支出情况看，今年前10个月，全国基金总收入超过总支出2100多亿元，绝大多数省份基金累计结余额都超过8个月以上的基金支付额，基金运行总体平稳，能够确保当期养老保险待遇支付。
李忠在20日表示，目前养老保险基金筹资渠道中，财政补助是一个重要的方面。对于少数历史欠账较多、基金支付能力较弱的老工业基地省份，国家将继续加大中央财政补助力度。
自1995年“统账结合”的养老金制度地方试行、1997年全国统一实行以来，政府一直试图用维持高费率和设立过渡性养老金这两种“体制内消化”的方法来偿还转制成本。从目前养老金收支不平衡的趋势来看，留给这种办法的空间已经不多了。
虽然全国有22个省份当期征缴收入不足以支付当期支出，但不会直接影响到养老金的当期发放，其原因在于财政补助是养老金的法定筹资渠道，征缴收入必须加上各级财政补助，养老金的收支才能保持平衡。
人社部从2002年开始在年度的统计公报中单列各级财政对城镇职工基本养老保险基金补助情况。统计公报显示，2002年中央财政补助为408.2亿，到2014年，各级财政补贴基本养老保险基金已经达到3548亿元。
根据统计公报公布的数据计算，从2002到2014年这13年间，各级财政的补助养老金金额达到了20748亿元。
从补助金额增长的情况来看，从400亿元到2000亿元用了9年，2011年突破2000亿（2272亿元）后，2013年就突破了3000亿元（3019亿元元）。根据财政部公布的《2015年全国社会保险基金预算情况》，今年预算的财政补助为3671.2亿元。
从财政补贴的结构来看，中央财政是绝对主力。根据人社部社会保险事业管理中心今年7月公布的《中国社会保险年度发展报告》（下称《报告》），2009年以来，中央财政占整个企业养老保险基金总收入比重保持在12％～13%，地方财政占比为1%到3%。
从报告公布的数据来看，与中央财政补助大幅增加不同，地方财政对养老金的补助呈现小幅下降的趋势，2009年为318亿元，2014年降为282亿元。
报告显示，2014年，企业养老保险地方补助为282亿元，占总收入1.2%，地方财政投入在10亿元以上的有重庆、上海、辽宁、天津、江苏、湖北、湖南七个省份。
财政部部长楼继伟近日表示，下一步要丰富社会保险基金收入来源渠道，逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%，此外，还要划转部分国有资本充实社保基金。
从“暗补”到“明债明还”
“统账结合”制度建立之初，这种应对转型成本的方式被称为“体制内消化”。
一位参与制度设计的人士称，当初选择“统账结合”制度模式时曾经充分考虑过转制成本的问题，并提出三种偿还模式：一是完全由财政负担；二是划拨部分国有资产；三是体制消化。鉴于当时的财政状况不佳，划拨国有资产在操作上缺乏手段，最终选择了第三种方式，通过高费率来增加基金收入和过渡性养老金对个人空账进行补偿。
从目前养老保险基金运行的情况来看，这种“体制内消化”的模式已经遭遇了前所未有的困难。
早在2008年，在国家有关部门支持下，中国人民大学教授郑功成与全国200多位专家教授和200多位各级官员共同参与完成了《中国社会保障改革与发展战略》（下称《战略》）。当时，他们已经提出，转制成本是制约我国基本养老保险改革与健康发展的瓶颈。
《战略》称，在确保养老金发放的前提下，转制成本没有显性化，但却给国家财政带来了长期的隐形压力，虽然现阶段各级财政对养老保险基金有一定程度的补贴，客观上化解了一部分转制成本，但没有在性质和目的上给予明确，是一种“暗补”而不是“明补”。
中国人民大学公共管理教授李珍认为，虽然财政从2000年就开始由少到多补贴养老保险制度，但是转制成本已然是一笔糊涂账，没有人说得清这笔补贴是不是足够履行政府的义务。
李珍建议，应尽快明确政府对经济体制转型引起的养老成本的责任，计算政府责任总量并建立偿付的机制，“明债明还”。
《战略》建议，尽快明确财政资金对消化转制成本的责任，使财政补助从暗补变为明补，同时利用国有资产收益来拓宽化解渠道。（完）（国搜财经综合21世纪经济报道、第一财经日报、人民日报等）

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『陆』 养老保险未来走势如何特别在以后中国面对老龄化

根据2000年11月底全国第五次人口普查显示，65岁以上老年人口已达8811万人，占总人口的6.96%；60岁以上人口达1.3亿人，占总人口的10.2%。如果按照国际通行的65岁以上老年人口占总人口的7%，即为老年型人口结构类型的话，那么早在2000年，我国已开始迈入老年型社会。老龄化已成为21世纪不可逆转的世界性趋势，与1953年第一次人口普查65岁以上老年人口为2620万人相比较，47年中增长了2.36倍，年均递增2.6%。近十年老龄化速度加快，每年以3%的速度递增，而且80岁以上高龄人口也以平均年百万人的速度增长。
据联合国预测，1990-2020年世界老龄人口平均年增速度为2.5%，同期我国老龄人口的递增速度为3.3%；世界老龄人口占总人口的比重从1995年的6.6%上升至2020年的9.3%，同期我国由6.1%上升至11.5%。中国老龄化进程无论从增长速度和比重都超过了世界老龄化进程。到2020年我国65岁以上老龄人口将达1.67亿，约占世界老龄人口6.98亿人的24%，全世界四个人中就有一个是中国老年人。
另据2002年人口抽样调查显示，65岁以上老年人口占全国人口比重为8.2%，比2000年人口普查的7.0%高1.2个百分点。按地区分，老龄化程度以上海最高达13.4%，进入8%以上的地区是浙江11.2%，北京10.8%、天津10.7%，江苏9.9%，重庆9.2%，湖北8.8%，湖南、广西、四川均为8.6%，山东8.5%，安徽8.2%，辽宁8.1%，陕西8.0%，共14个省市总人口达6.9亿人，占全国总人口的54%。西北地区和云贵藏等17个省区均在8%以下，呈现了经济发达地区率先跨入了老龄化社会的状况。
截止2004年底，浙江省60岁以上老年人口达640.83万人，占全省总人口的13.96%；成都市60岁以上老年人口达152.7万人，占全市总人口的14.6%；上海市早在5年前，65岁以上老年人口就已经达到了11.46%。
发达国家老龄化进程长达几十年至100多年，如法国用了115年，瑞士用了85年，英国用了80年，美国用了60年，而我国只用了18年（1981-1999年）就进入了老龄化社会，而且老龄化的速度还在加快。
概言之，我国人口老龄化与先期进入人口老年型的国家相比，具有老龄化发展快、老年人口数量大、地区之间不平衡、超前于社会经济发展等特点。
另外，一个普遍的规律是：发达国家社会进入老龄化时，人均GDP一般在5000美元以上，有的甚至达到8000美元，具备一定的经济实力，有能力解决老龄化带来的一些社会问题。相比之下，2003年我国人均GDP仅为1000多美元，与发达国家的差距很大。我国经济发展水平尚处于世界中下水平时，老龄化程度却已进入了发达国家的行列，呈现了"未富先老"的特征。
从2020年开始，中国将步入老龄化严重阶段；2050年，中国将步入超高老龄化国家行列。
老年问题不容忽视
发达国家由于较早进入低生育率阶段，儿童人口减少，老年人口所占比例不断上升。因此，严格来讲，老龄化最早是在发达国家先出现的。
我国社会步入老龄化前后不到20年，不可否认，我国的计划生育政策是推动和加速社会老龄化进程的主要原因。同时，由于近20年我国经济、社会高速发展，疾病控制、卫生条件及生活质量快速提升，那种普遍存在的"少生、少死、高寿"的现象也是重要因素。
人口老龄化已经成为一个不容忽视的重大社会问题。
首先，劳动年龄人口对老年人的赡养负担加重。据一项研究测算，2000年我国每100个劳动年龄人口只需负担15.6个老年人，2050年则要负担48.5个老年人。研究认为，在未来50年中，前20年，我国存在一个低抚养比时期，这期间儿童人口在总人口中的比重已经下降，老年人口在总人口中比重刚刚上升，总抚养比处在从下降到上升的低谷，呈V字形。
其次，社会保障问题突出。浙江省社会科学院社会学研究所副所长杨建华说："农村不像城镇那样，老年人享有各种社会保障，原先集体供养老人的制度随着集体经济的解体而瓦解，农村养老主要通过家庭赡养自行解决，而农村家庭养老受到他们子女本身经济实力和是否具有孝心两个方面的影响，老年人赡养纠纷和因赡养引起的自杀事件时有发生。农村老年人口普遍缺乏养老、医疗、照料服务等基本社会保障，因此出现老人因病致贫，因病返贫，最后看不起病的问题。这在我国中西部贫困地区尤为突出，影响社会的和谐发展和小康社会的建立。随着老年人口的增加和寿命的延长，因疾病、伤残、衰老而失去生活能力的老年人显著增加，给国家、社会和家庭带来沉重负担，因此急需解决好社会保障问题。"
由于二元经济结构的存在，社会保障重在城镇，城镇职工社会保障基本框架虽已初步形成，但正经历着未来人口老龄化的考验。工业化城镇化发展，使得大批农村人口转为城镇人口。根据建设部对城市住房需求的预测，2020年将新增城市人口2.6亿，2050年将再增3.3亿。届时，城镇化水平将达到70％。在城镇化进程中，结合小城镇实际情况和承受能力的养老保险办法急需研究出台。
第三，老年人的生活质量问题。身体健康状况下降是影响老年人生活质量的重要因素之一，与此相关的心理、膳食和社会因素也不容忽视。研究表明，有大约1／3左右的老年人存在失落、孤独、抑郁、焦虑等心理问题。城市部分老年人体重超重，农村部分老年人营养不良。忽视个体在体力和智力上的差异，"一刀切"的退休制度，也在一定程度上造成老年人才的丧失，使老年人过早处于被"养"起来的生活状态。
"活到老，学到老"，目前我国老年教育和科学发展滞后。拿美国来说，美国从20世纪30年代就开展老年学研究，40年代国际老年学学会成立，老年学很早就引起他们的重视。而我国目前老年学的研究和教育基本上是空白。作为占世界人口四分之一的老年人口大国，我国没有一所正规的老年病医疗研究机构，人口老龄化需要的护理和照料专业人员严重不足。1998年我国医护人员比为1：1.1，远低于1952年的1：2.26，也未达到卫生部规定的1：2，2000年我国护理人员与实际需求相比尚缺336万。全科／家庭医生奇缺，康复医学发展缓慢，衰老机理研究投入严重不足。
空巢老人、高龄老人增长较快，老年服务和养老方式面临挑战，目前全国约有2340万65岁以上的空巢老人。据调查显示，京、沪、津等大城市空巢家庭已达30%以上。全国约有1400多万老年人要求进入老年福利机构养老，而目前各类福利院的床位只有一百多万张，远远满足不了老年人的需要。存在养老机构总量满足不了需要和养老院利用率不高的矛盾。
社会影响不是儿戏
老年问题对经济的影响尤为突出。
一个国家的国民收入经过初次分配和再分配之后，最终要形成积累基金和消费基金两部分。积累基金是扩大再生产的源泉，是促进经济发展的必要条件。在国民收入一定的情况下，积累基金和消费基金是此消彼长的关系，消费基金多，积累基金就少，反之，消费基金少，积累基金就多。积累基金多意味着国家和企业可以拿出更多的钱用于投资和扩大再生产，这对拉动经济增长是至关重要的。但是，人口老龄化会导致养老经费的不断增加，从而导致消费基金的增加，相应地就使得积累基金相对减少，这对扩大投资是不利的。加上老年人口的不断增加，使得退休金总额也在不断地上升，1978年全国离退休人员社会保险福利费用总额为17.3亿元,到1997年增加为2068.3亿元，19年间增长了119倍。有人预测，到2030年，这一费用将达到73219.5亿元，2050年将达到182195.2亿元。这个庞大的数字会对国家的财政和经济发展造成严重的困扰。
另一方面，劳动年龄人口比重的下降，导致劳动力不足。劳动力是构成生产力的最基本的要素，劳动力数量的多寡及其在总人口中所占比重的大小，对经济发展有着重要的影响。我国虽然已进入了老年型社会，但劳动力资源却十分丰富，在今后相当长的一段时期内，都不会出现劳动力短缺的现象。但随着我国人口老龄化的发展，劳动力老化的问题将十分明显，目前一大批中青年劳动力在若干年后也将步入老年，由于劳动年龄人口老化不利于劳动生产率的提高，从而会对经济发展产生不利影响。
老年问题对社会稳定也将产生一定的影响。
我国目前实行的是现收现付的养老社会保险体制，养老金是直接从企业收入中支付的，如果企业的退休人员多，企业用于养老的负担就重，在职人员的收入就可能受影响，这样，就可能导致在职人员的不满，从而引发在职和退休的两代人在利益分配上的矛盾。而实际上，退休人员所领取的养老金，是他们过去所创造的财富的一种补偿。但是，由于在实际操作上表现为直接从在职人员创造的价值中支付，所以容易引起在职人员的误解。
老年问题对家庭代际关系也会产生一定的影响。传统家庭，由于子女多，加之那时候老年人寿命较短，家庭供养老年人的时间相对也较短，子女供养老人的负担相对来说也比较轻。而现代，特别是推行独生子女政策以来而导致的"4-2-1"家庭格局的出现，导致一对夫妇要面对供养双方的父母和抚养一个未成年子女的沉重负担。这种负担不仅仅限于经济上，还包括用于照料和护理老人的时间支出上。照料和护理老人需要时间，而对于劳动人口而言，时间就意味着收入的高低。久而久之，子女对尊老爱老的道德观念会产生排斥心理，厌弃老人、歧视老人、虐待老人的现象会增多，两代人之间的矛盾会不断加剧。而代际矛盾如果解决得不好，就必然会影响到整个社会的和谐与稳定，影响到社会的发展和全面建设小康社会目标的实现。
我们该如何面对
改革开放以来，在党中央、国务院的领导下，我国老龄事业有了较快的发展。1994年12月，国家计委、民政部等部门联合制定了《中国老龄工作七年发展纲要（1994-2000年）》；1999年10月，党中央、国务院决定成立全国老龄工作委员会；2000年8月，党中央、国务院又下发了《关于加强老龄工作的决定》。从新世纪开始，根据《中华人民共和国老年人权益保障法》、《中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定》和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，结合我国人口老龄化的实际，制定《中国老龄事业发展"十五"计划纲要（2001－2005年）》，有力地推动了我国老龄事业的发展。老年人的经济供养与医疗保障得到改善，老年福利、文化、教育、体育事业有了较快发展，老年人合法权益受到重视，敬老、养老、助老的社会氛围逐步形成，老年人生活质量明显提高，老龄组织健康发展，各级老龄工作委员会及其办事机构正在健全和加强。
但是，我国老龄事业总体上仍滞后于人口老龄化的要求和社会经济的发展。社会保障制度不够完善，老年设施、产品、服务短缺，老年精神文化生活不够丰富，侵犯老年人合法权益的现象时有发生，适应社会主义市场经济体制的老龄事业发展机制尚待建立和完善。
目前已步入老龄阶段的人群，都是在60年代以前参加工作的，他们在解放战争和新中国建设事业中做出了巨大贡献，为国家积累了丰富的经验和财富。但他们长期以来在收入低、劳动报酬没有全部到位、生活质量差的情况下，过度透支，提早退休。一些效益差、濒临破产的企业，不能享受足额的退休金和医疗保障，相当一部分退休人员生活窘迫，农村老人基本不享受社会保障。因此，无论从收入水平、生活质量和健康状况，一亿多老年人的社会生活困难问题必须加以关注，真正落实"老有所养、老有所医，老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐"。
在城镇，要加快建立统一、规范、完善的养老保险体系，确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放，全面实行基本养老金的社会化发放；依法扩大基本养老保险覆盖面，鼓励发展个人储蓄性养老保险；进一步完善基本养老金的正常调整机制，随着经济发展和职工工资水平的提高，合理增加基本养老金，使离退休人员共享经济和社会发展成果；多渠道筹集社会保障基金，为应对人口老龄化高峰作好准备。
在农村，要逐步建立和完善土地保障、家庭赡养和社会扶持相结合的农民养老保障体系。农民养老以家庭赡养为主，倡导赡养人之间签订"家庭赡养协议"；鼓励低龄健康老人提高自养能力；对无劳动能力、无生活来源、无赡养人和扶养人，或者赡养人和扶养人确无赡养能力或者扶养能力的老人继续完善以保吃、保穿、保住、保医、保葬为内容的"五保"供养制度，逐步提高供养水平；有条件的地方可实行对老年人的集体福利制度；根据情况逐步建立独生子女户和两女户的计划生育养老保障制度；注意探索和解决城镇化过程中老年人的养老保障问题，按照政府救济和社会互助相结合的原则，构建多层次、多元化、多项目的贫困老人救助体系，对特殊困难的老人实行临时性救助。
在医疗保健上，要完善和推进城镇职工基本医疗保险制度。按照规定，将符合条件的社区卫生服务机构纳入城镇职工基本医疗保险定点机构，服务项目纳入基本医疗保险支付范围，积极发展多种形式的补充医疗保险，逐步建立多层次的医疗保障体系；探索多种形式的农村健康保障办法；逐步探索和建立城乡医疗救助制度，改善特困老年人的医疗条件。
充分利用城市现有卫生资源，为老年人提供预防、医疗、护理和康复等多种服务，逐步把老年人的基本健康问题大部分解决在社区；完善县、乡、村三级医疗预防保健网，改善老年人的医疗卫生条件；在老年人中普及卫生保健知识，增强自我保健能力；为老年人参与体育健身创造条件，为高龄老人和残疾老人就医享受优先服务。
国家在充分利用现有设施的基础上，增加对养老设施建设的投入，通过新建和改、扩建的办法，办好示范性的养老设施，同时制定优惠政策，吸引社会力量投资兴办以社区为基础、不同档次的养老服务设施，注意以需求为导向发展护理型养老设施。
城市要有老年公寓、社会福利院、老年护理院；街道要有与老年人需求相适应的养老院或托老所，充分利用城市基层医疗机构的现有资源开展养老服务，逐步形成养老设施网络；社区要发展老年照料服务，优化老年人居家养老的社会和社区环境。
乡（镇）敬老院要进一步加强设施建设，服务范围扩大到周边地区的老年人，逐步满足各类老年人的特殊需求，同时建立管理人员定期培训制度，服务人员培训率达到60－80%，经过考核，持证上岗；重视整合和充分利用现有社区人力资源，大力发展社区志愿服务组织，积极鼓励在校学生以各种形式参加为老服务，形成专、兼职和志愿者相结合的为老服务队伍。
精神文化生活上，充分发挥广播、电视、报刊等大众传播媒体的宣传教育和引导作用，办好老年文化专题节目；文学、影视、戏剧界要积极创作老年人喜闻乐见的优秀作品；新闻出版部门要重视办好老年报刊，出版面向老年人的图书、音像、电子出版物，大力开展适合老年人特点的社区文体活动，对各类专业性老年群众文体组织给予支持和引导，有计划地组织老年文艺汇演、书画展览等活动。
建立老年教育网络，开展适合老年人特点的教育活动，帮助老年人增长知识，陶冶情操，倡导科学、文明、健康的生活方式；鼓励老年人继续参与社会发展，根据社会需要和自愿量力的原则，创造条件，积极发挥老年人在两个文明建设中的作用。在城镇，要重视老年人才资源的开发和利用，引导老年人从事教育、科研、咨询以及维护社会治安、社区服务等社会公益活动；在农村，鼓励健康老人从事种植、养殖和加工业，支持老年人自助互助，充分发挥老年人在基层民主政治建设中的作用。
最后，应根据实际情况，抓紧制订《中华人民共和国老年人权益保障法》实施细则以及有关老年人社会福利等方面的法律法规、地方行政法规和部门规章，加大执法力度，依法处理和打击侵犯老年人合法权益的不法行为。逐步建立较为完善的老年法律服务、法律援助组织网络，基层法律服务和法律援助机构要设立老年人合法权益维护岗，社区要设立法律服务网点，保证老年人能够就地、就近、及时得到有效的法律服务。对无力支付法律服务费用的老年人，按有关规定提供法律援助，给予缓交、减交或免交的优待，帮助老年人学法、懂法、守法，提高法律意识，依法维护自身的合法权益。
加强法律监督。各级老龄工作机构要履行职责，督促和协调各部门依法行政，积极配合和协助司法行政部门，做好维护老年人合法权益的工作。有关部门要对《中华人民共和国老年人权益保障法》的贯彻执行情况定期进行检查。
总而言之，面对社会老龄化，国家、政府、社会还有很多工作要做。

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『柒』 中国养老保险制度发展特点

中国养老保险体制改革在过去20年中取得了重大进展，但不具备解决国民养老问题的整体方案。首先，现行政府养老金加企业年金制度方案尚处于制度建设期，配套制度尚不完备，甚至在试点地区也仅取得初步性进展；其次，现行方案面临巨大的财政压力，势必受到日益突出的人口老龄化的考验；第三，现行方案的覆盖面还不够宽，面向农村人口(特别是非农业农村人口)的养老保障体系改革尚未启动。目前，中国养老保险体制改革正在处于为国有企业改制服务转向为全社会和谐发展服务的初期，但类似于美国1974年《雇员退休收入保障法案(ERISA)》的制度安排在中国尚未出现，表现在国家相关政府机构的行动缺乏统一法规协调，全社会各群体的利益还未得到全面统筹考虑，养老保障的各个部分还需要进一步整合。养老保险制度现状中国养老金制度改革的进程可以概括为以下三个阶段：第一阶段:传统城镇养老保险制度的初步改革(1984?1993)，暂时解决了国有企业养老金支付危机问题；第二阶段:新型城镇养老保险制度的初步构建(1993?2000)，试图解决代际间的公平问题；第三阶段:新型城镇养老保险制度改革的方向与目标(2000年以后)，初步确立了多支柱养老体系。中国养老保险制度的重要性被归纳为以下5个方面：建立完善的社会保障体系，为广大参保职工和离退休人员提供适当水平的基本生活保障；完善社会保障体系是国有企业改革和经济结构调整的迫切需要；完善的社会保障体系有利于改善居民对改革的心理预期，增加即期消费，促进国经济的持续、快速增长；完善社会保障体系是发展劳动力市场的要求；完善社会保障体系是应对人口老龄化的需要。根据上述原则制定的一系列养老保险制度，形成了建立养老保险制度三支柱的共识。从20世纪80年代开始，国政府在进行试点和总结实践经验的基础上，建立的社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险是国城镇养老保险的第一支柱。基本养老保险是国家强制执行的，适用于所有企业和劳动者，由企业和个人共同缴费形成基本养老保险基金。其中社会统筹基金由企业缴费的一部分形成，职工个人账户基金由个人缴费的全部和企业缴费的一部分形成。第二支柱是近年来逐步明确的企业年金基金。早在1991年，根据《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发[1991]33号)文件和《关于建立企业补充养老保险制度的意见》(劳部发[1995]464号)文件，要建立多层次的社会养老保险体系，补充养老保险是其中的一个层次。部分企业可以根据自身能力，为本企业职工建立企业补充养老保险，职工个人自愿建立储蓄性养老保险。企业为每个参保职工建立个人账户，基金实行完全积累，实账运行。国城镇养老的第三支柱主要包括自愿的个人储蓄和个人购买商业养老保险，一般属于个人行为，通常不列在社会养老保险计算范围内。以上三个支柱在理论上将一个养老保险制度应有的再分配功能、储蓄功能与保险功能有机地结合在一个共同的养老保险制度之中。主要问题及政策建议要研究和解决中国当前养老保险体制变革中存在的问题，应以科学发展观的新视野，从中国和世界养老制度发展的历史、现状和未来着眼，准确把握其发展的时代特点和重要历史使命：首先，现行制度应尽快调整代际公平性问题。目前基本养老金由于存在虚账、非公企业抵制、管理成本过高等问题，还不能完全发挥其基本养老保障的作用，老职工的养老金来源堪忧。现行政府养老金加企业年金制度方案尚处于制度建设期，配套制度尚不完备，甚至在试点地区也仅取得初步性进展。根据2003年初国务院在相关会议上的精神，这一试点将在多个省份推开，个别省份将沿用辽宁省试点方式。而辽宁省试点方式能够取得一定成功的关键点之一，是由中央政府承担了相当比例的资金，注入到基本养老金(第一支柱)，做实第一支柱，为发展第二支柱的企业年金提供了公平性基础。国务院要求沿海发达省份则自行解决资金缺口。但实际上，这一方案面临巨大的财政压力，没有回答日益突出的人口老龄化问题。一些研究指出，目前国包括养老金在内的社会保障基金缺口已经高达1万亿至3万亿元。同时，社会保险覆盖面过于狭窄，基本养老保险的覆盖面不到劳动力人口的15%，而世界各类公共养老金计划覆盖的平均水平约为30％。另外，从养老、医疗和失业三项社会保险的项目来看，中国一些地区缴费总额已达到工资总额的30％左右，这个比例明显高于多数国家或地区的缴费水平(当然，这没有计入非工资性收入)。较高的缴费率影响了企业的人工成本和盈利水平，这导致很多企业以各种方式逃避参保。而为了维持收支平衡，政府就不得不进一步提高缴费率，于是有更多的企业选择逃避缴费。因此，全国社保基金理事会作为中央政府重要的总调节基金，将在未来发挥重大作用。现在，其运作的重要环节都已经确立了基本模式，有的已有法律规范(如资金来源、投资范围及比例限制、投资方式、投资运作的基本原则、风险管理以及基金的支出和使用等)，但应进一步多渠道尽快充实基金资产。其次，现行制度还应尽快调整代内公平性问题。企业年金作为非强制性的养老保险，设计、利用更多的税收政策鼓励各种类型的投资计划，如采用抵税、缓税和免税的优惠方法等，可以促进其发展，提高其替代率，减轻基本养老部分的财政压力。从目前全球范围看，许多国家仍采用较单一的社会保障体制。长期融资不足，积累不平衡，投资回报低，支付困难，人口老龄化的压力等都对这种体制带来很大挑战。美国养老保险体制是社会基本保障和私人投资、储蓄积累两种形式的结合，但也面临着同样的压力。历任政府在此问题上都有新的改革或修正方案提出或实施。但中心点基本一致：除保留现有的强制性养老保障体系外，还应大力发展建立自愿性的各类退休或退休补充体系，进一步降低替代率，形成更多层面的社会养老保障体制。有些国家企业年金计划达到较高的覆盖率和替代率，很大程度得益于税收优惠政策。在实行税收优惠政策的同时，当然也要制定相应的限制措施，避免雇主或雇员借此逃避国家税收。

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『捌』 养老保险统筹层次过低

养老基金的筹资范围窄
就我国人口结构而言，我国已经迈入了老龄化社会，为了能够使老龄人口的基本生活得到保障，当务之急是如何筹集到更多的养老资金。尽管早在1991年《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发[1995]6号）文件中确定的养老保险体制改革的目标之一就是要求建立资金来源多渠道的养老保障体系，但目前我国养老保险基金筹资面依然狭窄，主要来源是国家预算和企业营业外列支的生产性收益。并且，国家并不鼓励人民多存养老金，而世界上一些发达国家，如美国、日本等国则鼓励多存养老金，为国家财政减轻负担。随着我国社会老龄化的加重，如果不采取措施，我国财政负担会越来越重。
行政管理体制与养老金制度不相匹配
首先，目前我国大部分地区的社会养老保险统筹层次较低，主要原因是我国对养老保险的行政管理模式是属地化管理，即市（县）养老保险经办机构由地方政府管理，所以市（县）养老保险经办机构必然成为地方政府利益的首选目标。省级政府的统筹目标是综合平衡全省各市（县）、各行业部门之间的利益，所以便出现了省级养老保险机构与市（县）级养老保险机构利益的冲突，使得省级统筹难，全国统筹难，全国高度统筹更是难上加难。2011年7月1日，国务院启动了城镇居民养老保险试点，目标是覆盖全国60%的地区，至2012年的时候覆盖全国。很明显，在“量”上我国社会养老保险将是完美的蜕变，但经过上面的分析我们不难发现，这种分级行政管理体制使得省级统筹、全国统筹难以实现“质”的飞跃。
其次，由于征收、支出、管理全部由社保部门负责，造成了行政工作人员的浪费。我国社会养老保险的政策制定、费用收缴、投资运作、监管查处都是由社保部门负责。社保局通过单独组织一批专业人士对企业进行财务核算、监控企业员工工资，通过专业征管软件对各个企业进行调查、稽核、收缴。这一过程造成了社保基金的额外支出，甚至有些地方的社保基金40%以上被当作行政费用浪费掉了。与我国相比较，在智利、新加坡、美国等国家对养老金的征收都是由税务部门操作，独立的政府或者私营的基金管理公司负责投资，最后统一由社保部门负责养老保险金的支出及政策标准的制定。
双轨制的存在造成了不公平的现象
我国机关事业单位与城镇企业职工的养老保险金制度在设计与运行上大相径庭，出现了双轨制现象。20世纪90年代，城镇企业职工养老保险初步建立了社会统筹和个人账户相结合的部分积累制，即当代人养老费用由两部分组成。一部分是社会统筹即代际转移支付，另一部分由当代人工资的一定百分比部分储蓄支付。而机关事业单位的养老保险制度仍保持着现收现付制模式，即用年轻在职一代人的收入来支付当代退休人员的养老费用（代际转移）。由于制度的不统一，双轨制也造成了在城镇企事业与机关事业单位两部分人员在参保义务及待遇水平不平衡，引发了社会矛盾。更有专家表示，社会保险的双轨制是社会不安定的主要因素。
养老保险基金违规挪用现象严重
企业缴纳的20%的养老金纳入社会统筹账户中，而养老基金的征收、支出、管理监督均由劳动和社会保障部门负责，这不免会出现“左手监管右手”的现象。统筹账户中的社会养老基金在被使用时，各省各市没有任何的披露，养老保险个人账户也不会汇报基金的投资用途、投资回报率，造成了基金违规挪用现象愈演愈烈，进而将影响扩散到全国。这种缺乏制约与监管的管理体制使得养老保险基金最终可能成为沉没成本，得不到任何投资回报。我国人口基数很大，在老龄化社会来临的情况下，这种违规挪用保险基金的行为会给国家财政带来沉重的打击。
养老金的收益性较低
从辽宁省做实个人账户的实践结果来看，我国养老金投资于银行协议借款和国债的投资回报率低于2.5%，远远低于我国社会平均工资增长率。随着生活水平的提高，通货膨胀等因素的影响，使得养老基金的低收益难以支撑我国老龄人口的正常生活。以美国为例，美国养老基金与资本市场对接，养老金成为美国资本市场上三大主要机构投资者之一。美国逐渐科学地协调养老金的安全性与收益性，运用投资组合，分散风险，在风险一定（尽量低风险）的情况下，实现养老基金投资高收益。20世纪80年代以来，美国的养老金投资收益均在10%以上（扣除通胀因素后）。在中国对养老基金体制改革的过程中，我们应借鉴美国的养老保险体制，以部分积累制为根本，实现与资本市场相结合的模式。
2010年10月28日，第十一届全国人大第十七次会议通过了《中华人民共和国社会保险法》，该法于2011年7月1日开始实施，按照“十二五”规划，基本养老保险有望在五年内实现全国统筹。在我国养老金体制实现由市（县）统筹到省级统筹，最终达到全国统筹的过程中，我们也看到了我国养老保险制度存在的以上种种问题，我国养老保险体制的改革必然会形成一种趋势，因此我们应探索出一条符合我国国情的社会养老保险体制。
养老保险缴费水平确实偏高
十二届全国人大常委会第十二次会议举行联组会议，结合国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告进行专题询问。国务院副总理马凯在回答委员询问时表示，现在的养老保险缴费水平确实偏高，“五险一金”已占到工资总额的40%至50%。他透露，机关事业单位和城镇职工养老保险制度并轨的有关文件近期将印发，并将进一步部署。

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