我国农村地区养老存在的问题及对策

A. 我国农村社会养老保险制度存在的问题与对策

农村社会养老保险研究综述
来源：中国论文下载中心 [ 06-08-16 10:39:00 ] 作者：未知 编辑：studa20摘 要：农村社会养老保险政策推行十多年来，在实践上取得了丰富的经验，在理论上也积累了大量的文献资料。对这些文献研究的焦点问题，如农村社会养老保险建立的必要性和可行性、存在的问题、实践中的区域差异、今后发展的对策和建议等进行整理和总结，并分析需要进一步研究的问题，对农村社会养老保险今后的发展能起到一定的启示和借鉴作用。
农村社会保障是我国社会保障体系的重要组成部分，它关系到占总人口约70％的人民目前或将来的生活质量，而农村社会养老保险则是其中的关键内容之一。随着老龄化浪潮汹涌而来，农村养老问题变得日益突出和紧迫。为了寻找合适的解决途径，我国政府从80年代中期开始，探索性地建立了农村社会养老保险制度。到目前为止，农村社会养老保险已有10多年的历史。这段历史可以大体划分为三个阶段：

第一阶段：1986—1992年，为试点阶段。1986年，民政部和国务院有关部委在江苏沙洲县召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”。会议根据我国农村的实际情况决定因地制宜地开展农村社会保障工作。一些经济较发达的地区成为首批试点地区。

第二阶段：1992年—1998年，为推广阶段。1991年6月，原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案》（以下简称《基本方案》），确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的原则，决定1992年1月1日起在全国公布实施。此后，农村社会养老保险工作在各地推广开来，参保人数不断上升，到1997年底，已有8200万农民投保。

第三阶段：1998年以后进入衰退阶段。1998年政府机构改革，农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部。这个阶段由于多种因素的影响，全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。官方对这项工作的态度也发生了动摇。1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。

从以上几个发展阶段来看，可以说到目前为止，农村社会养老保险在实践上是并不成功的。在理论上，这一制度也引起了激烈的争论和批评。90年代以来，农村社会养老保险一直是人口经济学研究的一个热点问题，积累了大量的文献资料。这些文献全面地反映了各地各时期农村社会养老保险的发展状况、存在的问题，并提出了相关的对策。在目前这一政策面临转折时，对这些研究进行综合分析，能使我们全面地总结这项工作的经验教训，为今后农村老年人口的社会保障工作提供参考。本文在大量查阅90年代尤其是1995年以来的文献资料的基础上，发现研究的焦点主要集中于以下几个方面：

一、建立农村社会养老保险的必要性和可行性

现有文献对建立农村社会养老保险的宏观必要性基本上没有异议。作为农村社会保障的重要组成部分，它的建立对保障老年农民的利益，促进农村经济的发展和改革的深化，保证社会的稳定和进步都有积极意义。另外，它还有助于减轻农民“养儿防老”的思想，从而有利于计划生育政策的贯彻执行。何承金等人的研究认为，中国西部农村人口控制的主要障碍在于社会保障体系残缺不全，农民养老难以落实。

更多的研究从微观经济个体的养老需求与供给出发进行分析，认为由于农村家庭的小型化，大量青壮年农民流向城市，老年农民社会地位下降等原因造成了近年来农村家庭养老功能的逐步淡化、弱化。而土地、家庭储蓄和农民自身的养老能力都难以担负起老年农民的生活保障。

尽管农村社会养老保险有必要建立，可是在我国目前的社会经济发展水平下能否建立起真正的农村社会养老保险呢？一些文献对建立农村社会保障的约束性进行分析后指出，由于我国资金有限，而城市又处于经济改革的中心，在资金的竞争性使用中具有优势；而且福利国家的困境对政府的警示作用使国家不敢对农村社会养老保险投入太多，因此现阶段我国尚无能力建立真正的全国范围内的农村社会保障制度，只能以局部地区的社区保障作为替代。杨翠迎、张晖等人分析了我国农民社会养老保险的经济可行性，认为目前建立全国范围的农村社会养老保险是不可行的，只有东部和中部一些省份才具备开展这项工作的条件，“。从世界经验来看，马利敏认为中国的二元经济结构及大比例的农村人口决定了现在不宜把农业家庭人口纳入帐户养老保险体系。

二、农村社会养老保险存在的问题

1.农村社会养老保险存在的诸多问题已引起许多学者的关注。这些问题中，有的是制度设计本身的缺陷；有的是在执行过程当中出现的问题。前者主要包括：

1）农村社会养老保险缺乏社会保障应有的社会性和福利性。《基本方案》规定：农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。这样，由于大多数集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，绝大多数普通农民得不到任何补贴，在这种资金筹集方式下的农村社会养老保险实际上是一种强制性储蓄或鼓励性储蓄，也正因为这一点导致了不可能强制要求农民参加农村社会养老保险。但如果要使这项工作开展下去，常常需要采取强制性的行政命令，这又违背了农村社会养老保险的自愿性原则。因此农村社会养老保险在制度设计时就使其执行陷入了两难境地。

2）农村社会养老保险存在制度上的不稳定性。各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部颁布的《基本方案》的基础上稍作修改形成的，这些办法普遍缺乏法律效力。因此各地对这一政策的建立、撤消，保险金的筹集、运用以及养老金的发放都只是按照地方政府部门，甚至是某些长官的意愿执行的，不是农民与政府的一种持久性契约，因此具有很大的不稳定性。实际上，我国政府对农村社会养老保险的态度也时常发生动摇，导致了本来就心存疑虑的农民更加不愿投保。这也是缺乏法律保障的结果。

3）基金保值增值困难。《基本方案》规定，“基金以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值。”在实际运行过程中，由于缺乏合适的投资渠道、缺乏投资人才，有关部门一般都采取存入银行的方式。但是1996年下半年以来，银行利率不断下调，再加上通货膨胀等因素的影响，农村养老保险基金要保值已经相当困难，更不用说增值。这一方面造成政府的包袱加重，现已出现参保的人越多，国家赔得越多的局面。另一方面，为了使资金能够平衡运行，国家原先承诺的养老保险帐户的利率只好下调，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的养老金，使人们对农村社会养老保险的信心更是大打折扣。D·盖尔·约翰逊指出，由于中国1993—1997年的投资收益率为负，对于从1993—1997年每年投入了同等数量保金的个人来说，他们积累的基金实际价值低于他们支付出的保费（D.盖尔·约翰逊 1999）。

4）保障水平过低。《基本方案》规定，农民交纳保险费时，可以根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元……20元等10个档次缴费。但由于农村经济发展水平低，农民对农村社会养老保险制度缺乏信心等原因，大多数地区农民投保时都选择了保费最低的2元／月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费10年后开始领取养老金，每月可以领取4.7元，15年后每月可以领取 9.9元（王国军2000），这点钱对农民养老来说，几乎起不到什么作用。如果每月投保4元、6元甚至是10元，也仍然难以起到养老保障的作用。

2.农村社会养老保险在执行过程中，也出现了不少问题，主要包括：

1）基金的管理不够规范与完善。1998年以前全国各地农村社会养老保险基金的收集、保管、运营和发放全是由民政部门一家负责，缺乏有效的监督和制约。而一地的民政部门又直接受制于当地的政府。因此当政府出现资金周转困难或有什么建设项目缺少资金时，有时就会要求动用农村社会养老保险基金。对这样的要求，民政部门往往难以拒绝。因此各地挤占、挪用和非法占用基金的情况时有发生，基金的安全得不到保障，给今后的发放工作留下了极大的隐患。

2）机构管理费用入不敷出。按照《基本方案》的规定，农村社会养老保险管理机构的经费可以按所收取基金的3％来支取。但是按规定提取的管理费难以满足开展业务的需要。有的市（县）提取的管理费连给职工发工资也不够，加上会议费、宣传费等，空缺更大。值得注意的是，现在城镇企业职工养老保险基金的管理机构的管理费都已明确规定不从保险基金中支取了（何承金等2000），农村社会养老保险却仍然要靠这一渠道来解决工作经费。

3）干部群众在享受集体补贴方面差距过大。《基本方案》规定：“同一投保单位，投保对象平等享受集体补助。”但在全国各地农村社会养老保险的执行过程中，同一个行政村的干部和群众却不平等享受集体补助。参加投保的绝大多数村和乡镇是补干部，不补群众；少数村都补的，也是干部补得多，群众补得少。群众一般一年仅补助3-5元，而干部补助少则几百元，多则数千元，上万元（彭希哲等1996）。这样大的差距加剧了原本就存在的农村社会不公平，强化了农民对农村社会养老保险的抵触情绪。

4）多种形式的保险并存，形成各自为政的混乱局面（吴云高1998）。在苏南地区，由于农村养老保险开展得较早，在发展过程中形成了多种养老保险形式：有民政部门组织实施的，有乡镇合作经济组织办理的，有社会保障局办理的，等等。它们各自为政，操作方法各不相同，导致了原本就“稀薄”的资金更加分散，缺乏规模效应。在其他地区，由民政部门组织的农村社会养老保险与商业保险也产生竞争，虽然竞争本身可以给投保农民带来实惠，但由于政府的不正当干预，商业保险往往受到排挤，打乱了正常的市场秩序。

尽管存在着以上这些问题，有的研究者认为现行农村社会养老保险制度还不失为一种符合我国社会主义初级阶段国情的解决农村老年经济保障的重要方式。应当在现有基础上，积极稳妥地推进农村社会养老保险，而不应全盘否定其积极作用。但有相当一部分学者对这一制度持否定态度。有人认为，“我国的农村社会养老保险制度存在着较为明显的制度需求与制度供给的不平衡”（田凯 2000）；有人认为，“当前试点中的农村社会养老保险制度不是一个能够担负起农村跨世纪社会养老责任的制度，需要更有效的制度来取而代之”（马利敏1999）；有的人甚至认为，这项举措“存在着重大的理论和实践上的错误”（王国军2000）。

三、农村社会化养老的区域研究

从实践情况来看，我国农村养老仍主要依赖于家庭养老和自我养老，社会养老保险的实行范围还十分有限。在众多的相关研究中，有相当部分的文献研究不同地区农村社会养老保险的实行情况。文献表明，农村社会养老保险的推行存在着相当大的区域差异。王海江对农民参加农村社会养老保险的影响因素进行了定性和定量分析，发现农民所在省份对其是否参加社会养老保险有显著的解释性（王海江，1998）。薛兴利等的调查也表明集体经济越发达、农民人均纯收入越高、村领导越强的乡镇，农村社会养老保险的推行情况越好（薛兴利等1998）。从全国来看，农村社会养老保险的实行情况是东部沿海地区显著地好于中西部地区，上海、江苏、山东等地区已达到较高的覆盖率，而在中西部大部分地区，推行这一政策十分困难。

但几个农村社会养老保险发展相对较好的地区，其对老年农民的保障并非完全依靠农村社会养老保险，相反，他们往往是在《基本方案》的做法之外，发展了不同方式、各有特色的社会化养老。

1.苏南模式。苏南农村目前的老年保障模式是一种多形式并存的局面，其基本特征是“以家庭保障为基础，社区保障为核心，商业性保险为补充” （彭希哲等1996），上海市农村也基本上属于这种类型。这种社区保障是社区范围内统筹的制度，社区成员一般都享有类似的保障福利而不受其就业的那个企业的经营状况的直接影响。它在资金上主要依赖于社区公共资金的投入，而社区公共资金又主要来源于乡镇企业的盈利。苏南是我国乡镇企业较为发达的地区。因此集体有能力对社区成员的养老提供一定程度的保障（彭希哲等1996）。民政部门组织的农村社会养老保险在这里也有较高的覆盖面，但在资金筹集上，苏南模式有其独特之处：一是集体补助所占比例较高；二是基金筹集标准不是按照《基本方案》中的10个等级，而是被大大提高了，以适应当地的生活水平，确实保障老年农民的基本生活。比如上海嘉定区的实际操作中，个人年缴费标准分为3档：240元、180元和120元。企业缴费则按企业不同性质区分不同的缴费标准。农村“三资”企业，按上月农方职工工资总额的25.5％缴费；农村私营企业按上年度计税工资标准的25.5％缴费；农村个体工商户，户主按上年度计税工资标准的 10％，为本人和农民帮工缴费。

B. 新型农村养老保险存在的问题

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新型农村社会养老保险是以保障农村居民年老时的基本生活为目的，由政府组织实施的一项社会养老保险制度。本文对安徽省新型农村养老保险制度的政策支持、筹资机制、覆盖范围、待遇水平等方面进行探究，指出安徽省新型农村养老保险制度存在的问题，并提出相应的对策，旨在为安徽省新型农村养老保险制度的发展提供一些参考，对其他地区农村养老保养制度的发展提供相关经验。
关键词：
新型农村养老保险;人口老龄化;养老保险试点
随着我国人口老龄化的日益加剧，养老保障问题逐渐被大家所关注，根据第六次全国人口普查数据显示，60岁及以上人口的比率为13.26%，比2000年人口普查上升了2.93%，其中65岁及以上人口占8.87%，比2000年人口普查上升了1.91%。我国人口年龄结构的变化表明，随着我国经济社会快速发展，人民生活水平以及医疗、卫生、保健事业的不断完善，生育率一直维持在比较低的水平，而人口老龄化的进程却在逐步加快。从总体来看，在2011年～2020年中会快速发展，2021年～2040年中会不断向上攀升，而在2040年到2060年中将会一直保持高位运行。因此，进一步加快养老保障制度的完善是当务之急。
1安徽新型农村养老保险当前研究背景
1.1安徽农村人口老龄化情况从数据可以看出，安徽省目前人口老龄化的形势十分严峻。首先，人口老龄增长速度迅猛，在第六次人口普查当中，安徽省65岁以上的人口已经达到605.7万人，占全省人口数量的10.18%，与2000年全国第五次人口普查相比较，增长了2.73%。其次，农村人口的老龄化程度要远远高于城市的水平，在2005年，农村人口在全省人口中所占比例为66.5%，而农村老龄人口却占全省老龄人口的76.5%。最后，随着生活物质需求的增长，农村劳动力在不断转移，使得农村老龄人口的比例也在不断地上升。根据2006年人口抽样调查数据推算，安徽省跨乡镇超过半年以上的流动人口数量占户籍人口已经超过20.9%，绝对量达到1300多万人。因此，可以看出，安徽人口老龄化的趋势十分严峻。
1.2近年来安徽农村养老保险的推进进程安徽农村养老保险自2000年8月由民政部门划入为劳动保障部门以后，全省各级劳动保障部门紧密围绕构建社会主义新农村和在建设社会主义和谐社会的大主题下，稳扎稳打，积极推进新型农村养老保险工作的开展。2005年，安徽省政府出台了《关于做好被征地农民就业和社会保障工作的指导意见》，并且，要求全省在3年的时间内实现被征地农民养老保险制度的全面覆盖。规定从2007年8月1日起，劳动保障部门要对被征地农民社会保障工作进行严格的审核，确保制度实施的力度。目前，在全省内已经基本实际施了被征地农民的养老保障制度。
1.3试点工作的一系列成效(1)在粮食主产区上实行“粮食换保障”，以农民现金收入低下的实际情况为依据，对农民进行直接的补贴，采取“国家补一点，农民交一点”的办法来筹集养老保险资金，为建立新型农村养老保险制度开辟了新的思路和方式。由于粮食购销按照市场化运作，农民更加自愿地采取“粮补资金换保障”的方式。以前卖粮难的问题得到了解决。(2)农村计划生育对象养老保险普遍建立，凡是在试点地区，都出台了为独生子女和两女户缴纳养老保险的规定，将农村养老保险工作与农村计划生育工作有机结合在一起，起到了相互促进的作用。(3)外出务工人员的养老保险取得一定进展，首先在观念上树立了养老保险的意识。其次，还为外出务工的青壮年劳动力在经济上奠定了参与养老保险制度的基础。因此，不少人纷纷回原籍参加农保，积累养老资金，甚至部分农民工还将在外参保的保险费转移回家乡。
2安徽新型农村养老保险存在的问题
2.1制度上的不完善(1)较低的保障水平起点，安徽省《实施意见》规定试点县、市新农保制度的参保人可获得省级以及试点地区财政补贴30元，个人账户养老金的缴费标准为每年100元～500元五个档次，试点县、市可根据本地实际情况有所调整。个人缴费标准上，实行多缴费的奖励办法，实行多缴多受益，以100元为基础缴费，当满15年缴费年限，每多交一年加1%的基础养老金，最高不超过10%，500元以上不再奖励，即每一个档次增加5元，最高不超过20元。(2)财政投入过低，使得工业不能反哺农业，对农村支持力度不够，不仅影响农民对此的积极性，也压制了新型农村养老保险保障水平的提升。(3)过低的缴费水平和形同虚设的补助，一方面由于农民自身文化水平和观念的限制；另一面由于收入水平较低，使得缴费水平一直受到抑制。同时，从操作层面上来看，缺乏集体补助运行机制，农民养老保险筹资机制完全变成了政府补贴、个人缴费的一种模式。
2.2机构平台的不健全(1)就目前情况来看，虽然安徽省部分市、区、乡镇、村的农保机构平台都已建立，但却不够健全。由于人员数量的不足，综合素质偏低和工作经费等问题，导致人员流失现象较为严重。随着新农保的逐渐覆盖，以前的人员素质已经很难适应城乡发展的要求，普遍存在年龄过大、业务水平低下和计算机操作技能缺乏的现象，使得新农保的健康稳步发展得不到有效保障。(2)信息系统的建设较为缓慢，新农保作为我国的一项国策，需要在试点期间的操作实施办法保持高度一致，而软件系统也是如此。由于国家、省级新农保信息系统建设的滞后性，为了应付考核，前期各自主张，使得系统的建设很不统一，由此造成了人力物力和时间的浪费。信息系统的分布建设导致大量资金和人力资源的浪费，也给之后工作的转移和交接带来麻烦。
2.3运行环境中存在较多阻碍(1)农民意识的薄弱，由于受到文化水平的限制以及传统养老观念的根深蒂固，认识水平较低，在缺乏完善的宣传工作前提下，认识上的滞后性导致了行动上的滞后。(2)政府过大的财政压力，新农保于2009年12月正式启动，中央财政预拨款8135万元，省、县的配套资金为1.08亿元。2010年中央财政转移支付7.9亿元，省、县配套资金达到了2.18亿元。省级预算覆盖率由原来的26%迅速增长至60%，并已于2012年全面覆盖。在此期间，随着覆盖面积的不断扩大、参保率的不断提升和领取养老金的人数不断增多，相关配套资金的需求也在不断地增长。受外部环境的影响和为保障其他政策的落实，使得收支矛盾日益突出，财政压力也随之加大。(3)农村经济基础较为薄弱，2010年安徽农村居民人均收入为5285元，在全国中仅列第18位，与全国的5919元相比仍然存在一定的差距。由于收入的限制，财产性收入和工资收入又存在不确定性，养老保障问题依旧突出，重要原因就在于经济基础的薄弱。
3安徽新型农村养老保险完善的建议及对策
3.1强化政府所担当的责任养老保险制度是维持社会公平、公正的基础要求。当社会经济得到发展，国家不断壮大之后，使得农民与城市市民享有同等的社会保障待遇是政府应当承担的责任。现如今，党中央“十三五”规划的提出，要求农业现代化取得明显进展，人民生活水平和质量普遍提高，我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，使得国民素质和社会文明程度显著提高。而在新型农村养老保险制度面前，安徽的“十三五”规划也需要紧跟中央的步伐。但是，目前安徽的农民收入水平较低，在全国都处于中下游行列。推动经济发展，不仅要努力实现农民的增收，还要深度挖掘农村消费的潜力。而社会保障制度的不健全，则会给农民带来很多的后顾之忧，也限制了农村消费需求的增长。因此，主要从政治和经济两个方面认清农村养老保险建设的重大意义，转变长期以来存在的重城市轻农村的观念，从而改变做法。通过调动农民的积极性来提升养老保障水平，实现社会保障制度的建设、经济建设和社会建设的共赢。
3.2提高政府补贴的水平《社会保险法》第二十条规定“国家建立和完善新型农村养老保险制度”，但是，对于政府在财政投入的方面却没有做明确的要求，《指导意见》规定国家适时提高基础养老金，但对财政如何支持缺乏具体的规定，对中央、地方财政预算产生了很大的影响，导致新农保的投入过大。由于国情的原因，政府传统的意识和照模板设计的考核机制，造成财政支出偏向于GDP发展的方向，故在农村养老保险方面的投入依旧不足。作为一国的社会保障制度的重要组成部分，政府需要发挥其主导地位，成为制度供给主体。而相关数据也表明，我国国情下的农村养老保险制度只有与政府补贴相结合，才能够使其获得持续发展的动力。首先加大对农村养老保险的投入力度，逐步地降低个人缴费比例，可以通过将农业抽取的大量利润以保金的方式返还给农民，同时建立相关基金，缩小每个地区中的补贴差异。其次，对财政、金融、税收体制进行改革，改变原有的模式，通过对财政收入的增加以达到对财政支出结构的改变，优先考虑各项民生问题。最后，增强预算编制，保障执行的透明度和力度，降低成本，以保证资金用到刀刃上。
3.3加强政策宣传和监管在当前国情下，农民所能够接受的知识教育很有限，很多农民对新农保没有很清楚的认识。因此，加强农民对参与新农保的积极性是当务之急，努力提高农民的自我保障意识，使他们能够理解并支持，对我国建立和完善新型农村养老保险制度具有十分重大的意义。除此之外，更要建立和完善内部监管制度和基金的稽核制度，规范各部门的操作行为，并随时披露相关资金的使用情况，做到公开透明。
4结语
作为我国的一个农业大省，安徽的城乡发展水平参差不齐，地区间的经济水平差异巨大，随之带来的即是农民收入水平的不均衡。而安徽新型农村养老保险由于地方政府投入不均也逐渐成为一个多层次的体系。本文则是通过分析安徽省经济社会的特点，并根据相关数据以及目前大背景下国家采取的一系列政策，得出安徽新型农村养老保险制度在设计、实施以及运行环境等各个方面存在的一些问题。并通过加强政府担当、完善和建立相关机制，以及提高政府的补贴水平来为该项保障制度出谋划策，以达到缩小农村地区差异，进而缩小城乡养老保障水平的差异。这是一个漫长而又复杂的过程，不仅仅需要政府的扶持、领导和推动，更需要每一位农民的努力。

C. 农村社会保障制度的存在的问题成因及对策

摘要：农村社会保障的发展和推进关系到农村经济社会的全面健康发展，也关系到农村的社会稳定。在当前我国农村经济发展水平较低的条件下，完善农村社会保障体系还为时过早，要正确认识农村的实际情况，在增强农业生产能力的基础上，逐步建立和完善我国的农村社会保障体系。
关键词：城镇社会保障 区别 农业生产能力

引 言

“三农”问题是困扰我国农村现代化和国民经济协调发展的关键因素之一，尽管各级政府和学术界对如何解决“三农”问题提出了多种观点，但是农村城镇化、农民非农化和农业产业化不是一朝一夕可以实现的，它更多的是一种趋势和发展方向。可以说，农村的发展水平决定着中国经济的总体发展水平，农村问题不得到较好的解决，中国的国民经济发展就不可能实现大的跨越。党的十六大提出了全面建设小康社会的纲领，全国人民正在为实现第三步战略目标而奋斗。然而，不容忽视的是，在我国广大农村地区，仍然有相当比例和数量的农民还没有解决温饱问题，他们的生活和生产状况令人担忧，农村社会保障发展的滞后更是使这种状况雪上加霜。农村的贫困和失业问题仍然较为突出，它不仅关系到农村经济社会和国民经济的全面健康发展，更牵涉到社会的稳定和农民对政府及执政党的信任。因此，推进农村社会保障的建设和发展，切实保障和增进农民的利益，已是迫在眉睫。

我们商学院组成的五人调查小组前往湖北、湖南农村十多个地区 ，从农村土地制度、农村税费改革、农田水利建设、农民组织建设及农村社会保障建设等五个方面进行了入户访谈和实地考察，所到之处，无不为农民的纯朴本质和农村发展的落后而震撼。在看到农村改革开放取得的成果和发生巨大变化的同时，我们也目睹了农民生产生活质量低、缺乏保障的现实。本文将以湖北、湖南为例，就我国农村社会保障发展的现状、问题及前景展望作一些探讨。

一、我国农村社会保障的现状——农民的生产生活基本没有保障

我们把农村社会保障界定为生活保障和农业生产保障两个方面。在接受我们调查的农户中，当问到“你觉得生产生活有保障吗”时，有90%的农户回答“没有”（列举10户农户的具体回答情况，见表一），但具体情况有各不相同，有的认为生活有保障，生产无保障，有的则恰好相反，还有的认为二者均无保障。

表一：农户对“生产生活是否有保障”的回答

农户 回答
1 遇到天灾人祸，就该自己倒霉
2 连照顾都没有
3 两年发灾，季季有灾，没有任何保障
4 灾害没有保障，但自己能解决
5 生病村里无救助，水利设施建设有保障
6 农业生产没保障，即使上面少量补助也被干部瓜分了
7 遇天灾人祸完全没保障
8 水利设施还是上世纪五、六十年代修建的
9 完全没有保障
10 集体什幺都不管，得大病只有等死

就生活方面来看，目前农民的人均年收入在1000元左右，也有的地区明显偏低，如湖南湘潭姜畲镇棋盘村只有500多元。这样的收入水平，与城镇职工相比已相去甚远，即使作历史的纵向对比，考虑到物价指数上升等因素，也确实较低，满足农民的基本生活需要尚有困难。当问及“遇到自然灾害和疾病事故时，有无保障”时，52.4%的农户回答“政府部门没有相应的救助”或“救助不足以解决问题”，更有的地方“即使有少量补助也被干部给瓜分了”。47.6%的农户认为政府的救助和自己的努力足以度过难关，生活基本上有保障。在农村医疗和养老问题上，农民的意见较为强烈。目前，农民的生老病死都有自己负责，政府很少进行照顾和扶助。在大部分地区，曾经在农村集体经济中发挥过重要作用的合作医疗已基本不存在，农民生病由自己或亲属帮助到医院就医，病情恶劣且经济状况较差的一般只有“在家等死”。敬老院则面临一个较为尴尬的现实，一方面，各地都设有敬老院，而且还住有一些老人，另一方面，“敬老院没有”，且设有不太合理的年龄限制，如湖南湘潭姜畲镇棋盘村规定只有65岁以上的老人才能进入。据调查，农村敬老院的资金来源主要靠上级政府拨款和村里企业和个人捐助，但现在我国大部分乡镇的财政亏空，根本无力顾及敬老院的发展，至于村办企业和个人，在经济发达地区情况可能好一点，在广大偏远农村，则甚为寒酸。因此，当前我国农村养老的主要形式还是子女供养。“五保户”的情况则更糟，每年只给数量较少的粮食和衣物补助，即使在经济情况稍好的湖北省枝江市，在税费改革前，给“五保户”的待遇是每人800元/年，生病则不管。-对于特困户的救济问题，多数农村地区暂时还没有建立规范和固定的制度，大多是紧急的时候“村委会研究”后，补助特困户“一些粮食和几百块钱”。据我们调查，湖北省枝江市2002年所统计的枝江市常年特困户占全市农业总人口的7‰，重灾新困户占农业总人口的比例则达10.9‰，另外“五保户”的集中供养率只有60% 。具体情况见表二、表三。而在湖南省醴陵市黄沙乡乌尖村，特困户到年底可以按5人100元的标准领到补助，一般困难户则没有。此外，农村“低保”则还停留在规划阶段，在我们所调查的十几个地区中，除了湖北省团风县开始试点外，还无一真正实行。

就农业生产方面来看，广大农户的利益保障程度显得更弱一些。农民的农业生产基本上都是自负盈亏，听天由命。“遇上天灾人祸完全没有保障”。这主要体现在以下几个方面：

（一）农田水利等基础设施建设缺乏组织，力度小。家庭联产承包责任制实行20多年来，在推进农业生产率提高和释放农村生产能量的同时，也暴露出许多弱点和弊端，对现代农业的发展起到了一定的限制作用，具体体现为：（1）农业经营单位大大缩小了，阻碍了农业现代化技术的运用；（2）农业基础设施的建设和维护受到削弱；（1）农业投资减少 。按照接受调查的农民的普遍说法，自从上世纪五六十年代集体大规模的农田水利建设以来，到现在基本没有兴建或改建过，很多水利设施及其它集体基础设施久未修缮，或崩溃，或不能正常发挥作用，严重影响了农业生产的顺利进行。在湖北省枝江市滕河村，水利设施建设包括沟渠清淤、抗旱等都由村里出资，农民由于怕别人受益，要幺单独进行，要幺谁都不管。据当地村民反映，一条五六百米长的水渠，由于村民都不愿修缮，早已丧失了基本的灌溉功能。而在湖北省松滋市，农田灌溉完全自流化，沟渠几乎全部被拆掉，当地农民戏称为“小沟通大沟，大沟通河流”，基础设施缺乏统一规范的管理，相当多的水利设施被改建为宅基地，有的淤堵或毁坏，根本不能满足灌溉的需要。
（二）政府及村委会对农户生产的指导和扶助不够到位。大多数接受调查的农民承认现在农业生产是“听天由命”，风险基本都由家庭承担，政府较少为农业生产所遭受的损失买单。在湖北省武汉市新洲区，当地农民用一句顺口溜描述了农民遭受灾害时的情况，“今年损失明年补，田内损失田外补，春季损失秋季补，农业损失其它补”。

（三）农村社会保险和商业保险发展滞后。这一方面是由于农民思想观念落后，另一方面也与当前农村整体经济发展状况密切相关。农民收入增长缓慢，且信用观念较弱，商业保险的推行存在一定的难度。到目前为止，农村几乎还没有形成为农业生产投保的意识，很多农民都认为这只是一种幻想。

因此，从农民生活和农业生产两个方面来看，我国农民基本上没有保障。农村社会保障仍然停留在最基本的土地保障功能阶段，即土地是农民生产生活的最基本也是最后的保障。这些情况表明，我国农村社会保障的发展还有较大空间，也还有很长一段路要走。

二、发展农村社会保障的困难——从农村社会保障与城镇社会保障的区别谈起

我国农村社会保障发展的滞后，一方面受到历史和现实很多客观因素的制约，另一方面也与我国农村所处的特殊环境密切相关。我国国民经济在宏观上仍然是农村和城镇、工业和农业的二元结构，城镇是我国经济社会发展的主导。我们通常所提的建立健全社会保障体系，主要是指城镇社会保障体系，对于农村来说，要建立一个类似的社会保障体系，条件还不成熟。理解这个问题，我们可以从农村社会保障与城镇社会保障的区别来认识：

首先，二者的经济发展水平相去甚远。社会保障体系的建立和运行，必须要以完善合理的产业结构和相对发达的经济状况为前提。城镇在我国经济社会发展中扮演着主力军的角色，国家大部分投资和项目都放在城镇，许多关乎国计民生和实力强大的企事业单位都位于城镇，另外城镇各产业之间的比例结构较为合理，为第三产业的发展提供了较大空间，这就为社会保障的形成准备了良好的环境。相比而言，在农村，农业占据着绝对的主导地位，特别是我国农业劳动生产率低下，将广大农民都束缚在农业生产上，在很大程度上遏制了社会保障的发展。

其次，从社会保障经费来源来看，在城镇，由于有大量企事业单位存在，它们承担着交纳社会保障费用的义务，而且城镇居民收入水平无论是绝对水平还是增长速度都高于农民，有能力交纳社会保障费用，据资料，我国城镇居民现阶段按工资的27%交纳，另外，国家财政对社保基金的拨款也主要在城镇，而且形成了完善的收费和管理制度，所以城镇有条件建立规范固定的社会保障基金。农村更多关注的是农业生产的顺利进行和农民生活的稳定，还很少上升到社会保障这样一个高度。

再次，从实行社会保障的后果来看，城镇建立了相对完善的社会保障体系，特别是城镇最低生活保障制度的建立，使城镇居民有了最基本的生活保障，即“安全线”，但这并不影响城镇居民对更高收入的追求，大多数人都宁可获得更多的收入而不是领取“低保”。但在农村，情况则不一样，由于农村生活水平本来就低，况且农业生产劳动繁重，有相当大一部分农民在能保障基本生活的条件下，将会放弃农业生产 ，而无所事事，甚至成为游手好闲之流。这不仅会严重影响农业生产的进步，也容易滋生农村的不稳定因素。

最后，从城镇居民和农民的素质来看，城镇居民一般受教育程度较高，且各方面观念和意识较为先进和开放，而农民的小农意识根深蒂固，太关注眼前利益，看不到长远的利益，因此，即使现阶段推行农村社会保障，也很少有农民会接受和参与，更多的持一种怀疑和观望的态度。

农村和城镇的自然差别，决定了农村社会保障体系不可能在现阶段建立起来。因而，我们认为，在当前提建立完善的农村社会保障体系，还为时尚早。它需要以农村经济的发达和农业经济结构的升级转型为基础。

三、推进农村社会保障——提高农业生产能力是关键

可以说，农村社会保障主要靠农民自己，即农民之间的互助，因为国家在对农民的救助方面暂时无力顾及。因此，要加强和推进农村社会保障，必须不遗余力地促进农业生产，提高农业生产的效率，加快农村经济社会的全面发展。从另外一个角度来说，我们认为，农村社会保障的落脚点在现阶段就是保障和提高农业生产能力。要提高农业生产能力，具体而言，就是要做好以下几方面的工作：

（一）从战略的高度给予农村和农业更大的关注，并落实到实践中。我们党和政府一直认为，农业是国民经济的基础，是整个国民经济发展的基石，没有农业的现代化，就没有整个国民经济的现代化。但一个令人担忧的事实是，国家在农业和农村的投入在逐年下滑，据调查，剔除农村地区重点建设项目（如三峡工程）外，我国真正用于农村农田水利建设的投资占GDP的比重从上世纪五六十年代的70%将到了现在的10%左右，正如调查中提到的一样，农村基础设施建设越来越少，严重的地区几近崩溃。所以，要实实在在的将农村作为我国国民经济重要的增长点，加大农业生产投资的力度，加快改善当前农业生产的条件，特别水利设施建设和土地改良工作。

（二）深刻认识农业生产的脆弱性，增强农业的抗灾能力。农业是一个受自然条件影响较大的部门，且季节性强，风险大，受土地和气候条件制约较强。遇到自然灾害，农业生产将会遭受巨大的损失，给农民生产生活和农村经济的持续发展带来严重后果，如1998年席卷全国的洪涝灾害，其给农业和农村发展造成的影响至今仍很深远。我们需要从各地农村不同的实际情况出发，制定科学的农业生产计划和管理程序，并配合以完善的社会服务如天气预报、病虫害防治等。

（三）减轻农民负担，因时因地而异，实行差异化的税费制度。以前我国实行按人头收取农业税的税费制度，农村税费改革以来，税收的标准变为按土地面积交税。虽然这一税费改革较为显着地减轻了绝大多数农民的负担，但仍然存在许多问题，甚至在一定程度上加重少部分农民的负担。所以，应该充分考虑到各方面的利益，照顾到农村中的各个阶层，实行差异化的税费制度，可以参考个人所得税的征收制度，给农民税费设一个底限，即“起征点”，收入水平低于这个“起征点”的农户，可以免除税费。

（四）大力推进农村基础和职业教育，提高农民素质，采用先进技术，实现农业生产现代化。农民是农业生产最根本的决定力量，农民自身素质的高低直接决定着农业生产的效率。重视农村基础教育，开展农村职业培训，是提高农民素质的重要途径。另外，要积极引进和普及现代农业生产技术，实现农业生产向集约化、高效益转变。

以上从增强农业生产能力的角度，分四个方面提出了强化农村生产保障功能的策略。初此之外，要推进农村社会保障，促进农村经济社会全面发展，还有许多工作有待于开展和完善，包括：建立健全农村社会救济和农户互助制度、科学确定保障对象、合理筹措保障资金、推进农村社会保险、建立农村社会保障机构以及完善相应的法律法规体系等。

D. 农村老年人养老存在哪些问题

当今社会，越来越多的人开始关注社会福利以及关于自身利益的问题，这关系这自己的正常生活需求能否持续获得补给从而维持自己的正常生活。而随着年纪的增大，也有越来越多的人开始关注自己的养老问题，养老问题。在农村，养老问题的困难尤其严重，接下来我们就来盘点农村老年人养老存在哪些问题吧。

以上，就是我对农村老年人养老存在哪些问题的解答了。

E. 我国农村新型养老保险面临哪些问题,如何克服

一、我国新型农村养老保险执行中存在的问题
（一）参保人群不均匀，农民参保意愿不高
1.新农保的推广力度不足
在近期的一项调查中显示，绝大多数农民对新农保的了解甚少，虽然地方也在通过开会宣讲、办宣传栏等形式进行宣传，但对于受教育程度较低的农民而言还是起不到预想的效果。在调查中发现，三分之一的农民不清楚新农保的政策，一半以上的农民不会清楚新农保基金的缴纳标准。农民大多是从他人口中获得有关新农保的信息，这就很难保证信息的准确性，甚至会扭曲新农保的真实性，进而导致农民对新农保的参与意愿低。
2.经济贫困的地区农民参保意愿较低
在经济欠发达的偏远地区，农民生活条件差，特别是西部地区一些居住在大山里的居民，他们缺少经济来源，养家糊口就已经很不容易了，一年100元的养老金对他们而言是个大数目，很难支付得起。尽管在60岁后可以取得国家发给他们的养老补助，但因经济状况差仍不愿参保。但在经济相对发达的中西部地区，农民的生活水平相对较高，特别是已经步入小康生活的农民，参保意愿普遍偏高西部地区。
（二）政府财政投入不足，农民交费困难
新农保政策规定，新农保基金由个人、集体、政府共同承担，实行以“个人交纳为主，以集体补助为辅，国家给予政策支持”的原则。根据农村目前的经济情况，参保人大部分选择最低档100元缴费，虽然政府投入金额很大，但我国农村人口基数大，平均到每个农民身上就很少了，再加上部分地区农村经济发展滞后，没有什么经济来源，集体补贴就出现空缺，养老金实际上还是靠个人交纳的。
有一定经济基础的农民愿意参保，经济能力较差的农民就不愿参保，这就出现了“保富不保贫”的现象，这显然是与我国社保制度背道而驰的。这就使得农民的社会养老保险水平难以得到提高，农村的社会保障也难以达到预想的水平。
（三）新农保服务资源匮乏
一方面，新农保覆盖农村人口较多，工作量也非常大，相关工作所需的办公设备相对滞后，部分地区网络设施不健全，这对于参保人的信息录入造成很大困扰。另外，个别系统设置与实际运行应用不匹配，这对新农保工作的顺利开展造成很大阻碍。另一方面，我国城乡居民参加新农保主要通过邮政储蓄、农业银行、建设银行等金融机构进行缴费和领取养老金。但这些银行大都分布在城区，能伸入到农村的只有邮政储蓄和农业银行，且网点很少，还有相当一部分乡镇根本没有专门的支付网点，这对新农保工作的开展也带来了很多不便。