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『壹』 如何評價「養老金雙軌制」的並軌神話

作者：易芊
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社會保障專業學生，只能從自己僅有的專業知識來答，如果有不對還請指正。
並軌制是將原本就錯誤的制度繼續擴大范圍錯下去。
1.我國現行的養老保險制度是混合型制度，統籌賬戶是DB型現收現付制度，個人賬戶是DC型完全積累制度。但是，現在已經能非常明顯的看得到的問題是，個人賬戶被挪用去補充統籌賬戶，造成空帳運行，根本沒有實現預期的實賬積累政策目標，是一個低效甚至無效的政策設計。
2.之前分軌制，城鎮企業員工所適用的統賬結合制度已經出現問題，例如遼寧試點做實個人賬戶，中央財政補貼幾百億。這種做法難以推廣、難以持續，這時候並軌，把更多人納入這個有問題的體制下，轉軌成本只會更大，個人賬戶空賬運行的規模也只會更大，這部分債務到底誰來承擔？
3. 先行養老保險制度替代率只有40%不到，在沒有其他來源的情況下這個制度內的老人退休後幾乎都直接進入老年貧困狀態。並軌之後，企業員工替代率不會升高，反而去把事業單位、行政單位人員替代率也拉低，這種做法是擴大老年貧困，在沒有人受益的情況下傷害更多人利益。
4.當前養老保險制度改革最重要的不是並軌，是先改善現行制度，把個人賬戶從統籌賬戶中獨立出來，探索做實或者不做實個人賬戶的解決辦法。把現行制度運行效率提高，再去考慮並軌問題。
暫時先說這些，仔細看看如何並軌再來補充

『貳』 養老金的缺口與空賬

2012年12月17日，中國社會科學院世界社保研究中心在北京發布的《中國養老金發展報告2012》顯示，2011年城鎮職工養老金收不抵支省份達14個，收支缺口達767億元，高於2010年。
報告顯示，在32個統籌單位中(31個省加上新疆兵團)，如果剔除財政補貼，2010年有17個收不抵支，缺口達679億元；2011年收不抵支的省份雖然減少到14個，但收支缺口卻高於2010年，2011年達767億元。《化解國家資產負債中長期風險》預測，到2013年，中國養老金的缺口將達到18.3萬億元。
養老金缺口在哪裡呢？缺在個人賬戶。養老費有兩部分組成：個人和企業分別按照職工本人上年工資總額的8%和20%繳納保險費，記入個人賬戶基金的保險費為個人繳納的8%，企業繳納的20%全部劃入現收現付的統籌基金，但是實際運行中，個人賬戶基金被用於社會統籌賬戶的資金支出，出現了「個人賬戶空賬運行」的問題。
2015年6月30日，人社部發布的「2014年中國社會保險發展年度報告」顯示，在剔除財政補貼後，全國養老金「虧空」正在逐年擴大。而2015年在全國30多個省份中，其實已有18個省的養老保險征繳收入是大於支出的，其中又以黑龍江的「虧空」最大。
2015年底，財政部公布了2014年全國社會保險基金決算數據。總體上看，全國社會保險基金滾存結余超過5萬億元，「家底」還是很厚實。2014年，本年收入23273億元，比上年增長11.9%。其中，基本養老保險費收入18726億元，比上年增長10.1%。本年支出19797億元，比上年增長18.6%。其中，基本養老金支出19045億元，比上年增長18.4%。本年收支結餘3476億元，年末滾存結餘30376億元。 第一原因就是轉製成本。1997年國務院頒發的《關於建立統一的企業職工養老保險制度的決定》確立了我國養老保險制度由現收現付制過渡到社會統籌賬戶和個人賬戶相結合的養老保險模式。這時就有兩類人的養老金存在了問題，一類是改革前已退休的「老人」，他們沒有個人賬戶。另一類是改革前參加工作而改革後退休的「中人」，他們的個人賬戶建賬時間短。而政府不能讓這兩類人因為制度轉化而無法領足養老金，所以直接挪用在職職工的個人賬戶資金，導致了個人賬戶空賬運行。
第二個原因就是人口老齡化。中國早在2000年就已經進入老齡化社會，來自金羊網數據，到2020年60歲以上老人占社會總人口的比重將達到18%，到2034年將達到22.8%。中國已經進入老齡化快速發展的階段，人口老齡化沖擊下中國養老金的統籌賬戶將給我國財政造成巨大的負擔，從2017年起養老金要求的財政補貼將持續上升，至2050年養老金的缺口將達到當年財政支出的20%以上。
第三個原因就是較為單一的投資渠道。養老金投資渠道非常狹窄，除了銀行和國債，幾乎沒有其他渠道。而我國的存款利率總體上不敵通貨膨脹率，實際為負利率的銀行存款處於貶值狀態。而大部分投資國債，也只是投資中短期的，真正能實現增值的長期國債處於空白。
除了以上三方面原因，企業中拖欠、拒繳現象嚴重；社保體系改革前，國企未能足額為國企員工繳納養老金；養老金挪用等也是造成空賬的原因。 第一，足額徵收並擴大徵收面。一方面要使得參保的企業數量逐漸增加。由於中國養老保險的繳費率高，導致應該繳納養老金的企業逃避規定的養老繳費支出，由於近幾年政府積極引導、支持，企業參加統籌的積極性也正在逐步提高。另一方面，我國養老保險的覆蓋率正逐步提高。2009年下半年，國務院決定開展新型農村社會養老保險試點，2011年啟動城鎮居民社會養老保險試點。到012年9月底，城鄉參保人數達到4.49億元，參保率超過83%，其中領取養老金人數達到1.24億人，發放率超過95%，使我國成為世界上覆蓋面最多，受益面最廣的社會養老保險制度，覆蓋城鄉的養老保險體制初步形成。
足額徵收並擴大徵收面：一方面要使得參保的企業數量逐漸增加。另一方面，中國養老保險的覆蓋率逐步提高。
第二，做實個人賬戶。首先要界定個人產權。這是做實個人賬戶的前提。個人賬戶和社會統籌賬戶「混賬」管理。這就為社會統籌賬戶挪用個人賬戶資金提供了制度漏洞。個人賬戶「空賬」不能激勵人們繳費積累個人賬戶，有回歸到現收現付制的危險。個人賬戶資金是來自個人繳費，用於職工個人退休後養老金支付，具有完全積累性質。社會統籌賬戶資金來自企業繳費，用於現有退休職工養老金支付，具有現收現付制性質。不同資金來源和性質的賬戶應該採取不同的管理方式。政府應當明確個人賬戶產權歸個人所有，任何部門都不得擠占挪用，個人有權選擇競爭性的基金管理公司為其投資。這樣做可以保障個人賬戶基金的安全性，使「統賬結合」真正落到實處。目前我國政府一方面要給個人賬戶適當補貼，另一方面要加大個人賬戶的資金投資運營，盡快縮小缺口。
第三，繼續推進國有股劃撥工作。2009年印發的《境內證券市場轉持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法》中詳細介紹了國有股轉持的含義和具體方式。國有股轉持是指含國有股的股份有限公司首次公開發行股票並上市時，按實際發行股份數量的10%，將上市公司部分國有股轉由全國社會保障基金理事會持有。將國有股及國有企業利潤作為全社會的資本收入進行分配，可以統籌社會財富，補充社保基金的資本金，有利於建立完善的社會保障體系。也是多種渠道籌集社保基金精神的重要措施，是未雨綢繆、積極應對未來人口老齡化高峰時期養老金缺口的實際行動。然而，在當時統計的131家符合轉持條件的公司中，截至到2010年3月履行轉持義務的只有57家。因此，政府應該繼續出台相關細則，解決存在的操作問題。
第四，擴大養老保險金投資范圍。人社部2012年4月25日召開2012年第一季度新聞發布會，人社部表示將會同有關部門繼續對養老保險基金的投資運營模式、管理機制、政策措施等進行深入研究，抓緊制定基本養老保險基金投資管理辦法，促進基金保值增值，維護廣大參保人的切身權益。
2011年底以來，證監會主席郭樹清、全國社保基金理事會理事長戴相龍等人多次呼籲養老金入市。2012年廣東省積累的養老保險基金1000億元委託社會保險基金理事會投資運營，這里需要注意的有：一是廣東的養老保險基金積累結余比較多，將1000億元委託全國社會保險保險基金理事會運營。二是它是委託運營，委託期是兩年。三是人社部正在研究制定全國的基本養老基金投資運營管理辦法，要對委託投資運營的問題進行統一的調整。四是投資運營是經過嚴格的程序。養老金入市應該是長期投資、價值投資、責任投資。
養老金要想提高資金運用的收益率，又想保值增值，必須進行多元化的投資。投資組合理論研究在不確定結果的條件，理性的投資者應該怎樣作出最佳投資選擇，把一定數量的資金按合適的比例，分散投放在許多種不同的資產上，以實現投資者投資者效用最大化的目標。當投資組合中既包括股票、債券、存款、基金等金融資產，又包括房屋、土地、商品等實物資產時，一般被稱為資產組合。投資實踐表明：即使是由兩種完全正相關的金融資產構建的組合，在大多數情況下其標准差也比單項金融資產要小。
第五，延長退休年齡。這是一個具有爭議的辦法。中國人民大學教授鄭功成認為，在這樣的背景下，如果不逐漸延長退休年齡，工作周期在人的一生中便會持續縮短，將造成日益巨大的人力資源投資浪費。勞社部發〔1999〕8號通知指出：國家法定的企業職工退休年齡是男年滿60周歲，女工人年滿50周歲，女幹部年滿55周歲。從事井下、高溫、高空、特別繁重體力勞動或其他有害身體健康工作的，退休年齡男年滿55周歲，女年滿45周歲，因病或非因工緻殘，由醫院證明並經勞動鑒定委員會確認完全喪失勞動能力的，退休年齡為男年滿50周歲，女年滿45周歲。2012年7月，人力資源和社會保障部社會保障研究所所長何平提出，我國應逐步延長退休年齡，建議到2045年不論男女，退休年齡均為65歲。延遲退休主要是應對養老金不足的問題，有專家測算，退休年齡每推遲一年，養老統籌基金就增加40億元，減支160億元，減緩基金缺口約20億元。人社部稱推遲退休年齡勢在必行，對不同群體差別對待，小步慢走地推行。
在我國加快走向老齡化的情況下，養老金危機難以迴避。我國可以借鑒發達國家經驗，根據我國實際，結合財政、金融和稅收體制改革，制定並健全適應我國的有關社會養老保險的法律法規，對資金來源、運用方向、增值渠道、收支程序、政策監督等都要有明確的法律規定，規范操作行為，建立長效機制，從根本上解決社會養老金的缺口問題。

『叄』 中國養老金危機：半數省份將收不抵支 結余耗盡風險加大

來源21 世紀經濟報道 本報記者 定軍 實習生 黃佳樂 北京報道
中國社會保障發展報告（2019）：養老金收支壓力加大 建議降低養老保險名義費率
未來誰給我們發養老金？這是一個極其重要的問題。
2月22日，中國社會科學院民族學與人類學研究所與社會科學文獻出版社22日共同發布的《社會保障綠皮書：中國社會保障發展報告（2019）No． 10》（下稱報告）指出，因為老齡化速度加快，個人賬戶養老繳費被用於支付當期退休者使用，結果職工個人賬戶為空賬，養老金權益債務實際上處於隱性負債狀態。
此外，因為勞動年齡人口每年以三四百萬速度下降，而每年達到退休年齡的新增人口近千萬，中國養老金支付面臨危機。
上述報告測算認為，2015年養老基金收不抵支的省份有6個，但是到2022年，半數省份養老基金將收不抵支，其中個別省份累計結余耗盡風險加大。
報告認為，要促進養老基金快速增長，核心是要「放水養魚」，讓企業和居民收入能快速增長。在做大經濟總量時，降低稅費繳納比例，實際可以提高整體的稅收和社保費收入。為此，報告建議，可以適度降低基本養老保險名義費率，全國各地的基本養老保險費率可以設定在16%-20%。
浙江大學教授、中國社會保障學會副會長何文炯指出，因為用人單位普遍感到社會保險的繳費負擔過重，尤其是在經濟發展速度趨緩的背景之下。但是如果要維持現在的保障待遇，現在的繳費水平很難降低。所以，要降低目前的實際繳費水平，並不是一件容易的事情。
半數省份養老金將收不抵支
根據報告的測算，目前全國養老金入不敷出的問題突出。
目前部分省份的養老基金已「不夠用」。如2015年當期收不抵支的省份達到了6個。目前，部分中部省份（如江西、湖北）和西北地區省份（如甘肅、青海、寧夏）基金當期結餘量已經很小，未來2年這些省份會出現收支赤字。
從財政補貼看，政府不斷加大對城鎮職工基本養老保險基金的補貼力度，補貼數額已經從1998年的24億元上升到2017年的8004億元，增長了332.5倍，20年來各級財政補貼城鎮職工基本養老保險的總數額為4.1萬億元。按照以往的增速計算，2019年各級財政補貼規模將達到1萬億以上，此後每年還需增加一兩千億。
而未來各地養老基金入不敷出的問題還會加劇。報告提供的精算結果顯示，2018-2022年，養老基金收不抵支的省份數量將維持在13-14個，接近全國省級統籌單位的一半，這些省份主要分布在東北和中西部地區。其中個別省份累計結余耗盡風險加大，基金結余向部分省份集中的趨勢愈發明顯。
對此，報告副主編、首都師范大學管理學院副教授龍玉其指出，中國人口老齡化特點是總量大、速度快、高齡化、未富先老。快速老齡化過程中，養老保障體系的建設、養老服務體系的建設並沒有完全做好准備。
「養老繳費時，很多企業不是按實際工資繳納社保費的，而是按最低工資繳的，這導致養老金少繳。但是如果按照規定的要求繳，企業和個人負擔重，這也是問題。」他說。
提高社會福利支出佔比
鑒於目前個人養老繳費的賬戶為空賬，未來應加快改革。比如有三種方案可以選擇：
一是將個人賬戶完全虛擬化，放棄做實個人賬戶的提法，把個人賬戶基金和社會統籌基金混合使用，但保留個人賬戶的激勵功能，個人賬戶養老金與個人繳費直接關聯。
二是剝離個人賬戶，將個人賬戶與社會保險強制繳費或社會保障稅有機結合，作為公民領取基礎養老金的基本依據。
三是堅持繼續做實個人賬戶，合並養老保險個人賬戶與住房公積金，實行完全積累型的基金運行模式，類似於新加坡的中央公積金和中國香港的強積金制度。
龍玉其指出，第三種方案改革力度大。中國要實施這個改革的話，有一個情況也要引起注意，就是企業的負擔比較重。
根據記者了解，個稅、公積金以及社保費加在一起的話，繳費總額甚至可以達到居民工資的40%或者50%，這對企業和居民均是巨大的負擔。
為此，西北大學教授席恆建議，養老繳費比例必須要較大幅度下調，如此才能促進經濟平穩增長。如果企業負擔重，同時經濟增速放慢了，則未來養老金收支平衡的壓力更大。
要解決養老金支付壓力大的問題，還需要其他配套改革，比如促進生育率提升和延遲退休制度的出台。此外，記者了解到，中國財政資金較多地用於促進經濟建設支出，對社保和居民福利支出比例尚待提高。
中國社科院副院長高培勇舉例指出，從全口徑預算看（ 把一般公共預算+政府型基金預算+社會保險基金預算+國有企業經營預算合一），中國經濟建設方面財政支出大體佔40%，社會福利性支出也大體佔40%。但歐美國家經濟建設支出最多不超過20%，剩下60%用於社會福利性支出。
「未來中國財政支出結構也要進行調整，這是社會保障提質增效的階段。」高培勇說。

『肆』 如何理解：養老金改革趨明朗：8%的個人繳費只記賬不做實

作者：知乎用戶
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這是個好問題，先說結論。自1995 年 國務院正式下發了《關於深化企業職工養老保險制度改革的通知》，我國希望構建一個全國統一的社會統籌與個人賬戶相結合的養老金制度。但很遺憾到現在全國統一的統籌說了十多年依舊沒有實現；而個人賬戶則隨著名義賬戶的出台名存實亡。而對於普通民眾而言，這很難說是一個好消息。名義帳戶的使用意味著個人繳費只用於記賬（計算你繳了多少錢）而沒有實際資金累計。本質還是現收現付的體制，只不過加了一個個人繳費的記錄可以用來計算你未來的社保待遇。但是你未來養老金的錢還是由下幾代人的繳費來出的。這好比你去銀行存款，每月存1000塊，銀行記下了你存的錢數，然後把錢發給了現在退休的人去花。你家鄰居老王也去銀行存款，每月存500塊，銀行記下了他存的錢數，然後把錢也發給了現在退休的人去花。等你和老王退休了，理論上根據你以往存的錢數你應該比老王退休金拿的多。但是到底能拿多少並不完全取決於你存了多少，因為在名義賬戶制度下，你存的錢根本沒有存下，根本沒有存下，根本沒有存下。已經在過去被上一代人每年花掉了。而你和老王退休後能拿多則取決於到時候有多少年輕人來存錢。但是按照現在的趨勢，生育率越來越低，壽命越來越長，下面幾代越來越少的年輕人需要為越來越多且越活越久的你和老王存多少錢才能繼續維持這一體系呢？可見名義賬戶無法解決最根本的老齡化大潮下現收現付的養老金體系所帶來的代際不平等的問題。而現在和未來的年輕人將會為此背負極大的負擔。完整答案見：如何看待養老金 8% 的個人繳費只記賬不坐實？

『伍』 日本為何出現養老金危機

因為日本已過了人口高峰期的1.3億，持續減少而導致老齡化嚴重，未來勞動人口過少，會使未來的老人得不到足夠的養老金。其原因如下：
1、現代年輕人多離開故鄉，到大城市生存，娶妻生子已不再是必然選擇。
2、日本經濟、社會發達，以前只有結婚才能達到的事情越來越少。如日本有一個恢諧的說法，「吃飯去便利店，洗衣去乾洗店，性慾有酒吧與成人用品，為什麼還要結婚呢？」
3、越發達，養育孩子成本越高。
針對以上問題，日本政府採取了多項措施，如小孩越多的家庭，得到政府免稅優惠越多。

『陸』 你是怎樣看待現在的養老金的

全民統一！

『柒』 今年養老金將實現「17連漲」，為何能夠一直漲不停

從社保局給出的數據，我們的養老金已經實現了。17，連長之所以會一直漲不停，主要就是因為現在的社會成本是非常高的，如果不提高養老金的話，那麼對於這些老年人來說根本就難以養活自己。所以為了維護社會的穩定，同時能夠讓這些老人老有所依，才會不斷地提高養老金。不過我們的養老金現在的確也面臨很多的難題需要解決，最大的難題就是現在繳納養老金的人數比例越來越少。今天就來探討一下養老金上漲背後一些值得關注的細節。

第三，福利待遇的完善。

雖然我們現在的養老金以及社保面臨著很大的壓力，但說實話，我們的福利待遇正在不斷地被完善。這也是為什麼不說話的壓力越來越大，因為他要惠及到更多的人，同時還要提高他們的待遇，自然是一件比較困難的。但是從整體上來說，繳納社保人口的比例正在逐漸的下降，一方面是因為我們的人口老齡化，另一方面只是出生人口的比例正在逐漸的降低。所以對於我們的社保提出了一個非常大的難題，那就是如何保證所有的人都能夠被社保所覆蓋。

『捌』 為何社會養老保險面臨破產

人保部有關「延遲退休」的試探引發的爭議余溫未去，老齡辦官員放言「養老不能全靠政府」再度遭輿論炮轟。 不管社會養老的願望多麼美好，從理性分析上說，社會養老模式的破產似乎是註定的。歐洲是這樣，美國是這樣，中國會例外嗎? 養老金賬戶能不虧空嗎? 大家關注養老金缺口，追問到底有沒有18.3萬億的缺口。其實這個問題並不重要。即使今天沒有18.3萬億，明天也會達到、超過，並且最終不可維持。 從世界各國的經驗來看，社會保險都有很嚴重的問題，是個可怕的財政黑洞，遲早會將一國財政、甚至一國財富吞沒殆盡，不死不休。 迄今為止沒有一個國家能解決得了，毫無例外。美國很多地方政府財政面臨破產，最大的債務包袱就來自於社會保險的負擔。歐洲多國陷於主權債務危機，主要原因也是社會保險吞噬了大量的財政收入，是名符其實的財政黑洞。深陷主權債務危機的歐洲各國，其實根源並不是2008年的金融風暴，社會保險制度耗費巨大才是主因之一。 早在2008年之前，各國政府已經意識到社會保險制度破產在即，只是當時計算出來的破產時間表會是在21世紀中期，沒想到一場金融風暴使得各國政府為了應付危機而更大量地揮灑金錢，國庫虧空速度加快，從而使得社會保險制度破產的時間表被大幅提前了。 而在中國，社會保險其實已經破產過一次。計劃體制下人們只領取很低的工資，等於是交了巨額的社會保險金。這是人類社會迄今為止規模最大、最徹底的社會保險。但最終結果是什麼?破產。 社保金收益率低，這並不是哪一個國家的問題。社會保險金是公有資產，正因為其公有的緣故，為了避免其被私人攫取侵佔，必然要對其投資用途進行限制，這也制約了其收益率的提高。而且，因為社會保險制度是強制所有人參加，實際上就是行政壟斷，社會保險機構不會像商業保險公司那樣致力於降低成本、提高收益。 還有，因為養老金公有之故，人人所有，等於人人沒有，超發養老金反過來就很容易在政治上得到支持，於是超發很難控制。 這在早期沒有問題，一是早期在職納稅人對退休者的比率很高，二是早期可以動員的新參保人有足夠多。但這種非同尋常的有利條件只是暫時性的。能夠吸收的新參保人員會越來越少，收取的養老金越來越少，支出的養老金越來越多，賬戶缺口便無可避免，遇上人口老齡化，就會愈發嚴重。 古人為何不搞社會養老? 今天我們討論社會養老之事，有必要回答一個問題：古人沒有搞社會養老，都怎麼活過來的?答案是：古人依靠儲蓄防老、養兒防老解決養老問題。 這是私人養老，不是社會養老。 對此，有人要爭論：第一，古代金銀本位，通貨膨脹不是常態，因而可以儲蓄養老，但是今天不行。今天通貨膨脹成為常態，儲蓄的養老錢，到了老的時候已經不值錢了。第二，古人沒有計劃生育，可以依靠兒女養老，但是今人都是獨生子女，不能依靠。獨生子女這一代，將來頭上少則4-6個老人，多則6-10個老人，怎麼養老?第三，今人預期壽命延長，過去儲蓄的養老錢，今天不夠用了。總結為一句話，古人可以私人養老，但是今人不行。 那麼社會養老能夠克服貨幣超發、通貨膨脹?還是社會養老能夠生出兒女來?又或者社會養老能夠解決預期壽命延長養老錢不夠花的問題?答案是：不能，統統不能。 無論是通貨膨脹使得養老錢變得不值錢發生養老困難，還是獨生子女使得依靠子女養老有困難，又或者是預期壽命延長使得養老錢不夠養老了，這些都是系統風險。社會保險並不能夠解決系統風險問題。

『玖』 養老金是不是最大的龐氏騙局

不要聽樓上瞎說，養老金和商業保險的本質都是以未來的支付能力為擔保，而在當下進版行透支消權費。

首先，不是龐氏騙局，龐氏騙局最重要的一點是沒有未來的支付能力，先進入方的利益完全從後進入方的資金中抽取，所以一切，一切，涉及實業，有生產能力的金融產品，都不能說是龐氏騙局，只是有的產品可能由於各種原因入不敷出，比如養老金。

養老金入不敷出的主要原因是我國的人口結構是4-2-1型，換句話說是縮小式的，導致一個人交的養老金需要養兩個人。未來人口紅利消失，生產力不足，當然會有缺口啦。

更重要的是，如果養老金這一塊出現了問題，那絕對是國家層面上的經濟危機了，大廈將傾之下沒有完卵，而且縱觀世界上所有經濟危機，先出現違約支付的絕對是商業性質的公司，最後才輪到國家擔保。

如果你認為在國家都拿不出錢養老的情況下，商業保險拿得出來，那隨便你。

目前的方法就是希望國家通過延遲退休，鼓勵生育，引進外勞，增加生產力水平把缺口拉平，不然未來沒有年輕人幹活，老年人有再多錢也是白搭。養老金不是錢的問題，是幹活的人數小於退休人數的問題。

『拾』 從養老危機看保險發展

我國社會保障體系發展面臨的主要難點一、「九五」情況回顧我國正處於向社會主義市場經濟轉軌過程中。
在原有計劃經濟體制下，我國的城鎮社會保障體系（以下所說的社會保障體系主要涉及城鎮，一般不包括農村地區）的基本特徵是企業，特別是國有企業，對職工的醫療、養老以及貧困救濟負全部責任；企業在職工安全保障方面的支出全部計入經營成本。目前的改革方向，主要是將終身僱傭改造為可以自由流動的勞動合同制以及通過市場競爭就業，將由企業承擔的醫療、養老等安全保障轉移到社會統籌管理的安全保障體系中，將企業全額負擔本企業職工全部安全保障費用改變為企業和個人共同向社會保障繳納社會保障基金，由社會統籌體系負責對職工個人的保障金發放。作為一個發展中國家和人口大國，目前我國的社會保障體系還只能以「低水乎、廣覆蓋」為基本原則。從1998年以來，這個「低水平」的基本含義是確保城鎮家庭的基本生活來源。
1999年，我國社會保障體系的重點是確保「下崗」職工生活費足額按時發放。政府財政仍是實現這一保障目標的主要資金來源。其中，中央財政直接投入255億元，比1998年增加了近100億元。到1999年末，全年共有國有企業下崗職工1190多萬，其中實現再就業的有450多萬，到年底還有下崗職工約650萬。到1999年末，93％的國有企業下崗職工進入再就業服務中心，其中90％領到了基本生活費。全國有9433萬職工和2900多萬離退休人員參加了基本養老保險。有9900多萬人參加了失業保險；有2100萬職工和離退休人員參加了大病醫療費用統籌和離退休人員醫療費用統籌，部分地區已進行了基本醫療保險制度改革。養老金按時足額發放工作在1999年基本實現，全年共發放企業離退休人員養老金1800多億元，按時足額發放率達到98％以上。全年還補發前期國有企業拖欠的養老金120多億元，其中地方籌資53億元，中央財政支持76億元。
1999年7月，我國政府出台了提高城鎮中低收入居民收入的政策。到10月1日，全國600萬下崗職工、80多萬失業人員和2700多萬企業離退休人員的待遇水平得到相應調整。國有企業下崗職工基本生活保障標准月人均增加86元，失業保險金月人均增加44元，企業離休人員月人均增加145元，退休人員月人均增加60元。
1999年，除國有企業「下崗」職工外，我國的城鎮登記失業率仍保持在3.1％左右。按照完善市場就業機制的要求，全國啟動了100個城市勞動力市場建設試點，有45個城市初步實現市內勞動力市場計算機聯網。各級勞動保障部門積極落實「三年千萬」的再就業培訓計劃，為390萬下崗職工提供了職業指導和培訓。創業培訓也在全國30個城市開始試點，並取得一定成效。
1999年，國務院發布了《失業保險條例》，為完善失業保險制度指明了發展方向、提供了法律依據。截至1999年底，全國參加失業保險的職工人數已達9900多萬，比上一年增加了1900多萬，是歷年來覆蓋范圍最大的，全年失業保險基金收入110多億元，基金的承受能力明顯增強，年底每月有超過100萬的失業人員領取失業金，比年初增加40％。
在醫療保險制度方面，有關部門根據《國務院關於建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》，分別制定了有關定點醫療機構、定點葯店、用葯管理、診療項目、服務設施標准和結算辦法等6個配套文件，基本建立起了適應市場經濟要求的新的醫療保險制度。全國有24個省份出台了醫療保險制度改革總體規劃，315個地級以上統籌地區制定了具體的實施方案，占總數的90％。
在社會福利事業方面，1999年末我國全國各類社會福利院床位達108萬張，收養8l萬人。城鎮建立起各種社區服務設施18萬個，其中社區服務中心6572個。全國667個城市、1682個縣已全部建立最低生活保障制度，共有525.7萬人得到最低生活保障救濟。全年銷售社會福利彩票91億元，籌集社會福利資金20億元，接收社會捐贈6億元。
二、「十五」發展面臨的主要難點
1.「下崗」職工歸入一般社會失業人口，失業保險基金可能出現收支赤字
在1997年國有企業富裕人員大量涌現的時候，我國採取了一個體制轉軌過程中的過渡性政策，即為「下崗」職工組建「再就業服務中心」。國有企業富裕人員離開勞動崗位後可以有三年的期限去重新接受勞動技能訓練、尋找新的就業崗位。在這三年中這部分失去工作的職工可以不與企業解除勞動關系，企業和政府仍要為他們發放生活費。在此期間，「下崗」職工人數未被統計在社會失業人口之內，他們的生活費也不由社會失業保險基金承擔。
但從2000年起，按照最初的政策期限，已領取生活費三年但尚未找到工作的「下崗」職工將開始需要與原有企業解除勞動關系，他們的生活保障將由社會失業保險基金負責。2000年將與企業解除勞動關系的「下崗」職工人數將達500萬人。這個數字已經接近1999年末時我國的社會登記失業人口（670萬人）。
1997年，我國繳納失業保險基金的單位60.3萬個，參加失業保險的總人數為7961萬人，占同期城鎮從業人員17705萬人的45％。1997年底，失業保險基金共節餘97億元。由於「下崗」職工將很快歸入一般失業保險范圍，從1999年1月起，失業保險繳費標准從企業職工工資總額的1％提高到3％。1998年我國的失業保險基金支出總額為5l億元，其中，發放失業救濟金20億元，醫療補助金0.7億元，喪葬費76萬元，撫恤金300萬元，轉業訓練費6.6億元，其他19.7億元，管理費4億元。共有158萬人領取了失業救濟，人均失業救濟水平為1291元。1999年我國參加失業保險的職工人數達到9900萬人，比1998年增加1900萬人。同年失業保險基金收入為125.2億元，比1998年增加56.8億元。當年基金支出91.6億元。其中失業保險金支出32.7億元，用於醫療補助、喪葬補助和撫恤金等支出的部分為1.42億元，當年基金節餘33.62億元，累積節餘159.85億元。
根據物價和工資水平推算，2000年人均救濟水平可能會達到1400元。如果2000年由「下崗」職工轉換而來，新增500萬人的城鎮登記失業人口，那麼失業保險基金支出將至少要增加70億元。從1999年失業保險基金的收支情況看，在2000年，我國的社會失業保險基金可能將開始出現較大收支赤字。
2.養老保險基金現收現付制度可能難以長期維持
1999年，我國全國養老保險基金收入為1965.12億元，支出1924.85億元，當年節餘40.26億元。全國累積節餘733億元。但各地區出現嚴重不平衡。經濟發達程度較高的沿海7個省累積節餘454.76億元，佔全國節余總量的62％。與此同時，有16個省出現了收不抵支的情況。以1999年的支付水平計算，目前我國養老保險基金的累積節余只夠支付養老金5.06個月，比1998年減少了1.72個月。1999年我國全國養老金收繳率為93.25％，比1998年提高了3.01個百分點。1999年全國月人均離退休費為494元。當年實繳養老保險費與繳費工資之比為21.56％。
我國目前實行的養老保險制度是從1997年才開始實施的。按照這個制度，職工的養老金將由兩部分組成，一部分是個人帳戶養老金，籌資按職工本人工資的11％繳費，其中企業負擔3％，個人繳納8％，長期積累，退休後，每月按總積累額/120計發；另一部分基礎養老金，相當於統籌地區職工平均工資的20％，籌資仍沿用現收現付模式，由企業按工資總額的5％繳納。目前與這個制度相應的最大問題是，在新制度實施前已退休的人員和新制度實施前參加工作的在職職工的個人帳戶養老金中沒有先期的繳費積累。這部分人的養老金只能依靠養老保險基金的現收現付。而這部分人在新制度實施前領取的工資中已經作了養老金的扣除，這部分扣除在原有國有經濟的體制下被用作了投資。這就是我國體制轉軌過程中支付與企業對養老保險基金的隱性負債問題。
在這種情況下，我國採取了長期加大企業統籌費率的辦法，期望逐步消化隱性債務。這個改革方案面臨的挑戰是，目前的企業既要為新制度下的在職職工積累養老金，又要為原有制度下欠繳的個人帳戶提供基金，形成了嚴重的雙重負擔，據預測，如果企業完全承擔這種雙重負擔，我國企業對養老保險基金的繳費率從2000年到2030年將持續高達35％左右。這顯然是企業無力負擔的。
從目前學者討論的情況看，我國應對這一挑戰的主要思路集中於三個選擇。（1）出售部分國有資產，用國有資產的變現收入補充個人養老金帳戶。（2）發行20年至30年期的超長期國債，用財政的發債收入補充個人養老金帳戶。（3）通過開征利息稅等新稅種，並指定新稅種收入用於補充養老金收入不足。事實上這三個選擇可能需要同時採用才能應對可能的養老保險金支付危機。
3.企業經營狀況不良導致保費不能足額收繳
我國養老保險制度面臨的另一個難題是由於國有企業的經營狀況普遍不良，養老保險基金一直不能足額收繳。一些處於虧損狀態的企業無力繳納或以各種方式拒繳。1998年有些地區的收繳率（實際收繳額占應收繳數額的比例）甚至降至50—60％。不少地區已出現養老金收不抵支，進而導致越來越多的養老金拖欠問題。有關統計結果顯示，至1998年3月底，全國共拖欠離退休人員養老金46.79億元，涉及離退休人員283萬餘人；欠繳養老保險費100萬元以上的企業近5000家，欠繳金額170億元；欠繳1000萬元以上的企業近200家，占同期欠繳的48％。截止到1998年底，全國共欠養老保險費359億元。這種狀況在1999年仍未得到有效扭轉。從2000年的情況看，由於市場狀況有所改善，這種欠繳情況估計會有所好轉。但總體上看，養老保險費不能足額收繳的難題仍將在一個較長時期內存在。
4.老齡化社會加速到來，社保體系面臨提高繳費率的壓力
我國養老保障體系面臨的最大挑戰是老齡化社會的加速到來。統計結果顯示，從1991年至1996年，全國參加養老統籌的在職職工數年均增長4.3％，而領取退休金的退休人員數年均增長9.0％；參加養老統籌的在職職工的負擔系數由1991年的0.21提高到1996年的0.26.從今後情況看，這種趨勢還在進一步加劇。為支付中老年職工養老需要的繳費率也會進一步提高。這很可能會導致一種惡性循環：企業的繳費率越來越高，也就有更多的企業無力繳納或拒繳，為維持支出壓力，則需進一步提高繳費率，直至最後出現收繳和支付危機。目前我國60歲以上的老年人口超過1.26億人，占總人口的10％以上，到2025年，老年人口將達到2.8億人，占人口總數的比重將達18％，到2050年將達到4億人以上。
5.社會保障基金的管理與保值增值仍未找到完善的解決方案
目前我國社會保障體系中，一個長期性問題是保險基金缺乏安全、有效的投資方式。從發展過程看，我國的社會工資水平上升較快，從而養老保險金的支付額也將不斷提高。如果再考慮到通貨膨脹因素，個人帳
戶積累部分的基金迫切需要有安全、穩定、且收益率較高的投資方式以實現保值和增值。在1999年以前，我國的保險基金幾乎只能用於銀行儲蓄或投資於國債。由於從1996年以來，我國一年期儲蓄存款的利息率水平已經從10.98％降低到2.25％的歷史低點，國債利息也發生了相應降低。儲蓄或投資國債的收益已經微乎其微。在2000年，保險基金被允許進入證券投資市場，但為規避風險，只能投資於市場中的「證券投資基金」，不能直接地進行股票投資。在這種情況下，保險基金缺乏獲取投資收益的渠道，實際上面臨很大的未來支付風險。近來，我國很多學者以及保險基金管理機構的人員都在呼籲，我國應允許保險資金直接進入股市，以鼓勵發展投資型保險產品，而非間接通過購買證券投資基金進入。估計在不久的將來，保險基金，其中包括政府控制的社會保險基金和商業保險基金都有可能被允許進入股票投資領域。
三、主要政策展望
2000年3月，國務院總理朱鎔基在九屆人大三次會議上作政府工作報告時，就建立健全社會保障體系提出了六方面的政策措施。其中，一是要堅持和完善國有企業下崗職工基本生活保障、失業保險和城鎮居民最低生活保障的「三條保障線」制度，企業再就業中心要向下崗職工按時足額發放基本生活費，並代他們繳納養老、失業、醫療等社會保險金。二是企業和社會籌集不足的部分，財政要予以保證。對確有困難的中西部地區和老工業基地，中央財政將繼續給予支持。三是各地方務必加強對社會保障資金的監督，嚴格實行「收支兩條線」管理，保證專款專用。四是要依法擴大社會保險的覆蓋面和提高保險費征繳率。在城鎮強制推行以養老、失業、醫療為重點的社會保險。五是中央和地方各級財政預算要適當調整支出結構，增加社會保障支出比例。六是要採取多種措施加快勞動力市場建設，逐步使下崗職工由企業再就業服務中心保障基本生活，轉向享受失業保險，走向勞動力市場就業。
從目前看，2000年及以後一段時間內我國完善社會保障體系的主要目標與具體措施將集中於以下若干方面。
1.實現養老金社會發放
我國前期在養老保障方面的一項重要改革措施是基本養老保險金由行業統籌全部移交地方管理。在80年代的改革開放初期，我們曾將由企業負責發放的養老金改革為由企業所在的行業統籌。但這種行業自成體系的管理體制，難以實現更大范圍的風險共擔。而且，同一地區同類人員養老保險待遇有高有低，也影響到人們的社會公平預期。從1998年9月起，基本養老保險由行業統籌移交給了地方省級社會保險經辦機構管理。即實行統一的地方統籌。原來實行行業統籌的鐵道、交通、電力、水利、郵電、民航、石油、中建、有色9個行業和銀行的養老保險基金統一實行了地方管理。在地方統籌的基礎上，1999年，我國開始推行養老金社會化發放的改革。即將原來通過企業發放的養老金改由社會保險經辦機構直接通過省銀行、郵局等發放到離退休人員手中。這樣做不僅減輕了企業的負擔，還可以使離、退休人員不受企業的一些行為或經濟效益的影響，通過養老金的社會發放來保證他們的基本生活。根據勞動和社會保障部提供的資料，1999年末企業離退休人員養老金社會化發放率已達到80％以上的地區有6個：上海市100％，福建省91.4％，山東省89％，陝西省84％，雲南省83.6％，重慶市80.8％。在2000年中，退休人員與企業事業單位相脫離、養老金社會化發放以及退休人員由社區管理服務的工作將在全國普遍推開。
2.強化養老金征管
2000年全國企業離退休人員將增加200萬人；總數將達3100多萬人，養老金全年支出預計達2000多億元。要保證養老金按時足額發放，需要採取進一步的切實有力措施強化養老基金征繳和開辟新的籌資渠道。對過去屢次發生拖欠的地區、企業應當實施重點監控。因歷史原因拖欠的基本養老金，有關責任機構和企業應盡快補發。在強化養老基金征繳方面，對生產經營正常、能夠正常發放工資的欠費企業，要逐戶追繳欠費；對有資金能力而拒不補繳的單位，應當堅決依靠法律手段征繳。要爭取在2000年末使全年的養老基金收繳率達到90％以上。
3.擴大社會保險覆蓋范圍
2000年的另一項重點工作是要在擴大社會保險覆蓋面上取得新的突破，力爭實現城鎮養老保險全覆蓋。其中，要特別加強對外商投資企業、集體企業、私營企業和個體工商戶的工作力度。估計這些企業中的參保人數將增加1200萬人。
4.加大政策扶持力度
為扶持社會保障事業的發展；2000年1月，財政部、國家稅務總局已發布規定，住房公積金、醫療保險金、基本養老保險金、失業保險金存入銀行個人帳戶所取得的利息收入免徵個人所得稅。在稅賦優惠的基礎上，2000年我國在加強社會保障體制建設方面的政策措施還可能包括如下幾個方面：（1）增加社會保障方面的財政支出。1999年l—10月份，政府在社會保障方面的財政支出比前一年同期增加了391.7％，2000年財政支出中的社會保障支出將繼續進一步地成倍增長，主要是增加對失業人員、離退休人員和其他需要救濟居民的支出。（2）強化社會保障資金的徵收，重點解決基本生活保障和養老、醫療、失業保障金不到位的問題，努力擴大社會保障的覆蓋面。（3）通過減持國有股股權、出讓國有土地使用權或發行長期國債的方式，充實社會保障基金，採取非常措施彌補由於歷史上國家對職工的「隱性負債」而形成的資金缺口。此外，從目前看，至少對一些下崗、事業人口集中的老工業基地、西部經濟落後地區，中央財政補貼仍是必須的。各地也已普遍將最低生活保障金列入當地財政預算，支持省內欠發達市、縣以及省屬企業職工的最低生活保障。
5.建立現代化的管理系統
為確保「最低生活保障」制度的實施，民政部已開發出「城市居民最低生活保障管理軟體」，正在全國推廣應用。目前，我國地級以上的城市已初步建立起計算機管理網路。估計在今後一到兩年的時間內，計算機管理網路將擴展到全國所有的縣、市、區，最終形成全國性的現代網路規范管理。
6.繼續因地制宜地推進建立農村最低生活保障體系
作為一個農業大國，只有將現有的8億農民劃歸社會保障網，我國的社會保障才能成為一項完全意義上的基本社會制度。目前民政部已經承諾，農村居民最低生活保障工作將列入民政部2000年的重要工作日程。其總的思路是因地制宜，穩定推進，不搞「一刀切」。已經建立農村居民最低生活保障制度的地方，在管理和操作上可借鑒城市的管理經驗，使之進一步規范化和科學化；尚未建立這一制度的地方，要繼續做好調查研究和摸底測算工作，為今後工作的開展做好准備。
7.加快醫療保障體系的改革步伐
目前我國的醫療保險體系發展相對滯後於失業及養老保險。1999年我國全國確定醫療保險制度改革總體方案的只有28個省（市）。到1999年底，全國參加基本醫療保險的人數為594萬人，比1998年增加83萬人。同時，有23個省開展了大病醫療費用和離退休人員醫療費用社會統籌，參保人數為147l萬人，比1998年增加383萬人。今後一段時期內需要進一步強化社會醫療保險體系的發展。但總體看，醫療保險的發展落後於失業與養老保險發展的現象將可能在一個較長時期內存在。

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