敬老院改革

⑴ 農村社會保障制度的存在的問題成因及對策

摘要：農村社會保障的發展和推進關繫到農村經濟社會的全面健康發展，也關繫到農村的社會穩定。在當前我國農村經濟發展水平較低的條件下，完善農村社會保障體系還為時過早，要正確認識農村的實際情況，在增強農業生產能力的基礎上，逐步建立和完善我國的農村社會保障體系。
關鍵詞：城鎮社會保障 區別 農業生產能力

引 言

「三農」問題是困擾我國農村現代化和國民經濟協調發展的關鍵因素之一，盡管各級政府和學術界對如何解決「三農」問題提出了多種觀點，但是農村城鎮化、農民非農化和農業產業化不是一朝一夕可以實現的，它更多的是一種趨勢和發展方向。可以說，農村的發展水平決定著中國經濟的總體發展水平，農村問題不得到較好的解決，中國的國民經濟發展就不可能實現大的跨越。黨的十六大提出了全面建設小康社會的綱領，全國人民正在為實現第三步戰略目標而奮斗。然而，不容忽視的是，在我國廣大農村地區，仍然有相當比例和數量的農民還沒有解決溫飽問題，他們的生活和生產狀況令人擔憂，農村社會保障發展的滯後更是使這種狀況雪上加霜。農村的貧困和失業問題仍然較為突出，它不僅關繫到農村經濟社會和國民經濟的全面健康發展，更牽涉到社會的穩定和農民對政府及執政黨的信任。因此，推進農村社會保障的建設和發展，切實保障和增進農民的利益，已是迫在眉睫。

我們商學院組成的五人調查小組前往湖北、湖南農村十多個地區 ，從農村土地制度、農村稅費改革、農田水利建設、農民組織建設及農村社會保障建設等五個方面進行了入戶訪談和實地考察，所到之處，無不為農民的純朴本質和農村發展的落後而震撼。在看到農村改革開放取得的成果和發生巨大變化的同時，我們也目睹了農民生產生活質量低、缺乏保障的現實。本文將以湖北、湖南為例，就我國農村社會保障發展的現狀、問題及前景展望作一些探討。

一、我國農村社會保障的現狀——農民的生產生活基本沒有保障

我們把農村社會保障界定為生活保障和農業生產保障兩個方面。在接受我們調查的農戶中，當問到「你覺得生產生活有保障嗎」時，有90%的農戶回答「沒有」（列舉10戶農戶的具體回答情況，見表一），但具體情況有各不相同，有的認為生活有保障，生產無保障，有的則恰好相反，還有的認為二者均無保障。

表一：農戶對「生產生活是否有保障」的回答

農戶 回答
1 遇到天災人禍，就該自己倒霉
2 連照顧都沒有
3 兩年發災，季季有災，沒有任何保障
4 災害沒有保障，但自己能解決
5 生病村裡無救助，水利設施建設有保障
6 農業生產沒保障，即使上面少量補助也被幹部瓜分了
7 遇天災人禍完全沒保障
8 水利設施還是上世紀五、六十年代修建的
9 完全沒有保障
10 集體什幺都不管，得大病只有等死

就生活方面來看，目前農民的人均年收入在1000元左右，也有的地區明顯偏低，如湖南湘潭姜畲鎮棋盤村只有500多元。這樣的收入水平，與城鎮職工相比已相去甚遠，即使作歷史的縱向對比，考慮到物價指數上升等因素，也確實較低，滿足農民的基本生活需要尚有困難。當問及「遇到自然災害和疾病事故時，有無保障」時，52.4%的農戶回答「政府部門沒有相應的救助」或「救助不足以解決問題」，更有的地方「即使有少量補助也被幹部給瓜分了」。47.6%的農戶認為政府的救助和自己的努力足以度過難關，生活基本上有保障。在農村醫療和養老問題上，農民的意見較為強烈。目前，農民的生老病死都有自己負責，政府很少進行照顧和扶助。在大部分地區，曾經在農村集體經濟中發揮過重要作用的合作醫療已基本不存在，農民生病由自己或親屬幫助到醫院就醫，病情惡劣且經濟狀況較差的一般只有「在家等死」。敬老院則面臨一個較為尷尬的現實，一方面，各地都設有敬老院，而且還住有一些老人，另一方面，「敬老院沒有」，且設有不太合理的年齡限制，如湖南湘潭姜畲鎮棋盤村規定只有65歲以上的老人才能進入。據調查，農村敬老院的資金來源主要靠上級政府撥款和村裡企業和個人捐助，但現在我國大部分鄉鎮的財政虧空，根本無力顧及敬老院的發展，至於村辦企業和個人，在經濟發達地區情況可能好一點，在廣大偏遠農村，則甚為寒酸。因此，當前我國農村養老的主要形式還是子女供養。「五保戶」的情況則更糟，每年只給數量較少的糧食和衣物補助，即使在經濟情況稍好的湖北省枝江市，在稅費改革前，給「五保戶」的待遇是每人800元/年，生病則不管。-對於特困戶的救濟問題，多數農村地區暫時還沒有建立規范和固定的制度，大多是緊急的時候「村委會研究」後，補助特困戶「一些糧食和幾百塊錢」。據我們調查，湖北省枝江市2002年所統計的枝江市常年特困戶佔全市農業總人口的7‰，重災新困戶占農業總人口的比例則達10.9‰，另外「五保戶」的集中供養率只有60% 。具體情況見表二、表三。而在湖南省醴陵市黃沙鄉烏尖村，特困戶到年底可以按5人100元的標准領到補助，一般困難戶則沒有。此外，農村「低保」則還停留在規劃階段，在我們所調查的十幾個地區中，除了湖北省團風縣開始試點外，還無一真正實行。

就農業生產方面來看，廣大農戶的利益保障程度顯得更弱一些。農民的農業生產基本上都是自負盈虧，聽天由命。「遇上天災人禍完全沒有保障」。這主要體現在以下幾個方面：

（一）農田水利等基礎設施建設缺乏組織，力度小。家庭聯產承包責任制實行20多年來，在推進農業生產率提高和釋放農村生產能量的同時，也暴露出許多弱點和弊端，對現代農業的發展起到了一定的限製作用，具體體現為：（1）農業經營單位大大縮小了，阻礙了農業現代化技術的運用；（2）農業基礎設施的建設和維護受到削弱；（1）農業投資減少 。按照接受調查的農民的普遍說法，自從上世紀五六十年代集體大規模的農田水利建設以來，到現在基本沒有興建或改建過，很多水利設施及其它集體基礎設施久未修繕，或崩潰，或不能正常發揮作用，嚴重影響了農業生產的順利進行。在湖北省枝江市滕河村，水利設施建設包括溝渠清淤、抗旱等都由村裡出資，農民由於怕別人受益，要幺單獨進行，要幺誰都不管。據當地村民反映，一條五六百米長的水渠，由於村民都不願修繕，早已喪失了基本的灌溉功能。而在湖北省松滋市，農田灌溉完全自流化，溝渠幾乎全部被拆掉，當地農民戲稱為「小溝通大溝，大溝通河流」，基礎設施缺乏統一規范的管理，相當多的水利設施被改建為宅基地，有的淤堵或毀壞，根本不能滿足灌溉的需要。
（二）政府及村委會對農戶生產的指導和扶助不夠到位。大多數接受調查的農民承認現在農業生產是「聽天由命」，風險基本都由家庭承擔，政府較少為農業生產所遭受的損失買單。在湖北省武漢市新洲區，當地農民用一句順口溜描述了農民遭受災害時的情況，「今年損失明年補，田內損失田外補，春季損失秋季補，農業損失其它補」。

（三）農村社會保險和商業保險發展滯後。這一方面是由於農民思想觀念落後，另一方面也與當前農村整體經濟發展狀況密切相關。農民收入增長緩慢，且信用觀念較弱，商業保險的推行存在一定的難度。到目前為止，農村幾乎還沒有形成為農業生產投保的意識，很多農民都認為這只是一種幻想。

因此，從農民生活和農業生產兩個方面來看，我國農民基本上沒有保障。農村社會保障仍然停留在最基本的土地保障功能階段，即土地是農民生產生活的最基本也是最後的保障。這些情況表明，我國農村社會保障的發展還有較大空間，也還有很長一段路要走。

二、發展農村社會保障的困難——從農村社會保障與城鎮社會保障的區別談起

我國農村社會保障發展的滯後，一方面受到歷史和現實很多客觀因素的制約，另一方面也與我國農村所處的特殊環境密切相關。我國國民經濟在宏觀上仍然是農村和城鎮、工業和農業的二元結構，城鎮是我國經濟社會發展的主導。我們通常所提的建立健全社會保障體系，主要是指城鎮社會保障體系，對於農村來說，要建立一個類似的社會保障體系，條件還不成熟。理解這個問題，我們可以從農村社會保障與城鎮社會保障的區別來認識：

首先，二者的經濟發展水平相去甚遠。社會保障體系的建立和運行，必須要以完善合理的產業結構和相對發達的經濟狀況為前提。城鎮在我國經濟社會發展中扮演著主力軍的角色，國家大部分投資和項目都放在城鎮，許多關乎國計民生和實力強大的企事業單位都位於城鎮，另外城鎮各產業之間的比例結構較為合理，為第三產業的發展提供了較大空間，這就為社會保障的形成准備了良好的環境。相比而言，在農村，農業占據著絕對的主導地位，特別是我國農業勞動生產率低下，將廣大農民都束縛在農業生產上，在很大程度上遏制了社會保障的發展。

其次，從社會保障經費來源來看，在城鎮，由於有大量企事業單位存在，它們承擔著交納社會保障費用的義務，而且城鎮居民收入水平無論是絕對水平還是增長速度都高於農民，有能力交納社會保障費用，據資料，我國城鎮居民現階段按工資的27%交納，另外，國家財政對社保基金的撥款也主要在城鎮，而且形成了完善的收費和管理制度，所以城鎮有條件建立規范固定的社會保障基金。農村更多關注的是農業生產的順利進行和農民生活的穩定，還很少上升到社會保障這樣一個高度。

再次，從實行社會保障的後果來看，城鎮建立了相對完善的社會保障體系，特別是城鎮最低生活保障制度的建立，使城鎮居民有了最基本的生活保障，即「安全線」，但這並不影響城鎮居民對更高收入的追求，大多數人都寧可獲得更多的收入而不是領取「低保」。但在農村，情況則不一樣，由於農村生活水平本來就低，況且農業生產勞動繁重，有相當大一部分農民在能保障基本生活的條件下，將會放棄農業生產 ，而無所事事，甚至成為游手好閑之流。這不僅會嚴重影響農業生產的進步，也容易滋生農村的不穩定因素。

最後，從城鎮居民和農民的素質來看，城鎮居民一般受教育程度較高，且各方面觀念和意識較為先進和開放，而農民的小農意識根深蒂固，太關注眼前利益，看不到長遠的利益，因此，即使現階段推行農村社會保障，也很少有農民會接受和參與，更多的持一種懷疑和觀望的態度。

農村和城鎮的自然差別，決定了農村社會保障體系不可能在現階段建立起來。因而，我們認為，在當前提建立完善的農村社會保障體系，還為時尚早。它需要以農村經濟的發達和農業經濟結構的升級轉型為基礎。

三、推進農村社會保障——提高農業生產能力是關鍵

可以說，農村社會保障主要靠農民自己，即農民之間的互助，因為國家在對農民的救助方面暫時無力顧及。因此，要加強和推進農村社會保障，必須不遺餘力地促進農業生產，提高農業生產的效率，加快農村經濟社會的全面發展。從另外一個角度來說，我們認為，農村社會保障的落腳點在現階段就是保障和提高農業生產能力。要提高農業生產能力，具體而言，就是要做好以下幾方面的工作：

（一）從戰略的高度給予農村和農業更大的關注，並落實到實踐中。我們黨和政府一直認為，農業是國民經濟的基礎，是整個國民經濟發展的基石，沒有農業的現代化，就沒有整個國民經濟的現代化。但一個令人擔憂的事實是，國家在農業和農村的投入在逐年下滑，據調查，剔除農村地區重點建設項目（如三峽工程）外，我國真正用於農村農田水利建設的投資佔GDP的比重從上世紀五六十年代的70%將到了現在的10%左右，正如調查中提到的一樣，農村基礎設施建設越來越少，嚴重的地區幾近崩潰。所以，要實實在在的將農村作為我國國民經濟重要的增長點，加大農業生產投資的力度，加快改善當前農業生產的條件，特別水利設施建設和土地改良工作。

（二）深刻認識農業生產的脆弱性，增強農業的抗災能力。農業是一個受自然條件影響較大的部門，且季節性強，風險大，受土地和氣候條件制約較強。遇到自然災害，農業生產將會遭受巨大的損失，給農民生產生活和農村經濟的持續發展帶來嚴重後果，如1998年席捲全國的洪澇災害，其給農業和農村發展造成的影響至今仍很深遠。我們需要從各地農村不同的實際情況出發，制定科學的農業生產計劃和管理程序，並配合以完善的社會服務如天氣預報、病蟲害防治等。

（三）減輕農民負擔，因時因地而異，實行差異化的稅費制度。以前我國實行按人頭收取農業稅的稅費制度，農村稅費改革以來，稅收的標准變為按土地面積交稅。雖然這一稅費改革較為顯著地減輕了絕大多數農民的負擔，但仍然存在許多問題，甚至在一定程度上加重少部分農民的負擔。所以，應該充分考慮到各方面的利益，照顧到農村中的各個階層，實行差異化的稅費制度，可以參考個人所得稅的徵收制度，給農民稅費設一個底限，即「起征點」，收入水平低於這個「起征點」的農戶，可以免除稅費。

（四）大力推進農村基礎和職業教育，提高農民素質，採用先進技術，實現農業生產現代化。農民是農業生產最根本的決定力量，農民自身素質的高低直接決定著農業生產的效率。重視農村基礎教育，開展農村職業培訓，是提高農民素質的重要途徑。另外，要積極引進和普及現代農業生產技術，實現農業生產向集約化、高效益轉變。

以上從增強農業生產能力的角度，分四個方面提出了強化農村生產保障功能的策略。初此之外，要推進農村社會保障，促進農村經濟社會全面發展，還有許多工作有待於開展和完善，包括：建立健全農村社會救濟和農戶互助制度、科學確定保障對象、合理籌措保障資金、推進農村社會保險、建立農村社會保障機構以及完善相應的法律法規體系等。

⑵ 廣州市老人院在事業單位改革中應歸哪類

估計應該是公益二類吧，因為有收入哦

⑶ 農村社會福利的定義

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論我國農村社會福利發展的歷史邏輯與現實境遇
發布時間：2004-05-20
黨的十六大為我們確立了「全面建設小康社會」的宏偉目標，小康社會的主要指標之一就是全面的社會福利體制的建立。在我國，實現這一目標的關鍵是解決農業、農民、農村問題，建立健全農村社會福利體制，對占我國人口大多數的農民實施社會福利保障。建國以來，我國農村的社會福利事業盡管在對孤老殘幼的社會救濟、貧困戶的扶持、災難的救濟、復員軍人的安置、傷殘軍人及軍烈屬的優待撫恤等方面取得了一定的發展，但是由於歷史、社會、經濟等方面的原因，農村社會福利事業還很落後，沒有形成一個完整的體系和制度。因此，從國情出發，建立有中國特色的農村社會福利體制已成為一個現實的問題。本文擬從探討我國農村社會福利發展的歷史邏輯和現實境遇出發，對建立合理有效的農村社會福利體制提出若干建設性的建議。需要說明的是，本文所說的社會福利是一個大福利的概念，它既包括社會共同福利、社會民政福利，也包括集體公共福利和集體個人福利，包括養老保險、健康醫療保險、社會救濟、社會優撫和社會互助等具體的方面。

一、 我國農村社會福利發展的歷史邏輯

我國是一個傳統的農業大國，傳統農業國家是以土地收益作為社會福利基礎的，其社會福利體制一般是以家庭福利為基礎（傳統社會土地收益是以家庭所有為基礎的），以社區福利為主體（傳統農村社區長期存在社區公田、公產和社區互助系統），以國家福利為補充的弱國家化的社會福利體制。建國以後我國農村社會福利體制基本沿襲了農業大國的傳統，在集體經濟的基礎上形成了以社隊為基礎的有限的社區福利體制，即在農村社區范圍內，以集體勞動、集體核算、統一分配的農村社隊為組織基礎，社隊收益為經濟基礎，以農村社區成員為福利享受對象，提供基本生活福利的體制。這種以社隊為基礎的有限的社區福利體制發展的歷史邏輯大體經歷了三個階段：
1、以社隊為基礎的有限的社區福利體制的基本建立（1949-1957年）
建國初期，經過土地改革和合作化運動，我國廣大農村地區完成了土地所有權從私人所有向集體所有的的轉移，形成了實施以社隊為基礎的社區福利體制的基本基礎，黨和政府在農村主要是指導並著手建立以社會救助、社區合作醫療和優撫安置為內容的通過高級農業生產合作社組織實施的社區福利體制。由於當時社會經濟條件的制約，以社隊為基礎的社區福利體制只能是實行一種水平很低的有限的福利供給，我們稱之為以社隊為基礎的有限的社區福利體制。這種福利體制的主要內容和表現是：
社會救助方面，由政務院內務部主管，主要進行農村災害統計、防災備荒和災荒難民救助工作。其中突出的是，1952年5月14日，內務部發布關於生產救災工作領導方法等幾項指示，對救災工作的組織領導、救災工作內容和方法都提出明確要求；1957年9月6日，國務院進一步發出做好救災工作的決定，就救災工作的組織領導、救災款的應用、發揮農業生產合作社在救災工作中的作用等提出具體要求。國家當時除了有限的救災物資提供外，主要是提供政策性指導，實際的社會救助事物和物質條件主要由農業合作社供給，主要實行的是所謂的以社隊為行動主體的「生產自救」。
健康醫療保險方面，在合作化運動中創建了初級農村合作醫療制度。在1950年代，隨著農村互助合作運動的發展，一些農村社區為了解決農民看不上病、看不起病的問題，自己組織起來採取出錢出物互助互濟的辦法，開始了互助合作醫療。當時的主要形式有農民個人交（保健）費，農業社保健站統籌保健費使用，對看病農民實行免收掛號費、注射費、換葯費、出診費等的「四免費」辦法；有農民個人和農業合作社集體共同籌集資金合作辦醫療，社員看病實行部分減免的辦法，一般稱為「集體保健醫療」或者「合作醫療」，也有的稱為「統籌醫療」。這種組織形式是我國農村合作醫療的雛形，受到當時國家的充分重視。1956年6月30日，一屆人大三次會議通過《高級農業生產合作社示範章程》中，對由農民在農業生產合作化運動中創造和開展的合作互濟互助醫療做法給予了充分肯定並予以制度化，成為後來農村解決「病有所醫」的重要形式。由此也可以看出，農村合作醫療體制的建立主要的是農民和/或社隊集體作為主體建構起來的，國家在其中只是發揮了引領制度構建的作用。
優撫安置工作方面，是建國初期國家在農村社會福利體制中投入比較多的社會福利領域。為解決大批傷殘軍人、犧牲病故軍人及其家屬的社會福利問題，國家陸續頒發了有關的法規，使優撫安置工作率先制度化、統一化。但是農村傷殘軍人和軍烈屬的實際生活照顧和生產幫助等依然是由農村社隊來落實解決的，國家承擔的福利責任仍然有限。
這樣，到1957年第一個五年計劃的完成時，廣大農村地區經過土地改革、農業合作化運動，基本完成了對農業的社會主義改造，建立了集體所有制為主體的農村經濟新模式，同時也就意味著農村社會福利體制的框架初步創立，這就是以社隊為基礎的有限的社區福利。
2、以社隊為基礎的有限的社區福利的曲折發展（1958—1985年）
以社隊為基礎的有限的社區福利體制在廣大農村社區的建立，是社會福利發展史上的一個創舉，它第一次使農民階級享有了社會福利（盡管這種福利非常有限）。但是這種福利體制在我國農村地區的展開和發展是復雜的，甚至是和我們習慣的觀念不一致，它經歷了集體經濟時期的發展順境（即使是在「文化大革命」時期依然有所發展），也遭遇了1980年代農村改革初期的尷尬困境。
這一時期，我國社會經歷了「大躍進」——人民公社——「文化大革命」——農村改革等重大歷史實踐，廣大農村地區以社隊為基礎的有限的社區福利發展，也逐步完備起來，形成了體系化和制度化。這些發展主要表現在如下方面和層面上：
養老保險上，人民公社體制建立以後，基本上實行的是「兩條腿走路」，即對有子女的家庭，基本上延續了農村社區傳統的家庭養老模式；對沒有子女的老人養老實行社區養老的創新模式。新的養老模式有兩種形式，一種是社區分散養老即「五保」制度，也就是對無法定撫養義務人（或者撫養人無撫養能力）、無勞動能力、無生活來源的老人（當然也包括殘疾人和未成年人）以集體經濟為依託給予吃、穿、住、病、死以供養解決的一項社區福利制度；另外一種是社區集中養老即「敬老院」制度，也就是以集體經濟為依託成立「敬老院」、「福利院」等社區福利機構，對符合集體養老條件的老人實行集體生活、集中供養的制度。這種創新的養老制度在集體經濟時代發展平穩，但是1980年代初農村經濟體制改革以後，實行了家庭聯產承包責任制，「五保」制度和「敬老院」制度也在大多數農村社區隨之解體。
健康醫療保險上，農村合作醫療制度有了新的發展。1959年11月，衛生部在山西省稷山縣召開全國農村衛生工作會議，對農村合作醫療形式給予肯定。1960年2月，中央肯定了農村合作醫療的形式，將這種制度稱為集體醫療保健制度，同時轉發了衛生部《關於農村衛生工作現場會議的報告》，有力的推動了合作醫療的發展。到1970年，合作醫療已經覆蓋了90%以上的農村社隊，並在以後的十年得到進一步鞏固，成為農村社區醫療的主體。合作醫療的具體形式各地有所不同，但一般均包括了這樣三個內容，即合作醫療的財產是集體財產；醫生和衛生人員的勞動報酬由集體經濟支付；治療費用由農民個人和集體公益金共同負擔，負擔比例由集體經濟的發展狀況而定等。合作醫療制度強調推廣中醫、中葯，倡導利用當地自然資源，積極採集中草葯，收集民間驗方，為農民治病，很大程度上解決了農民缺醫少葯的困難，較好地起到了對農民進行基礎治療的福利保障作用。但是到了1970年代後半期特別是1980年代初，由於在農村普遍推行以家庭聯產承包責任制為主要內容的經濟體制改革，建立起統分結合的雙層經營體制，農村合作醫療這種集體福利性質的醫療制度也就隨著人民公社的解體而退出歷史舞台，只保留下來5%左右。
社會救助和優撫安置上，主要是對建國初期一些做法的充實和完善。1962年內務部、財政部頒發發《撫恤、救濟事業費管理使用辦法》，對合理、及時地使用撫恤費、救濟事業費，保證農村社會福利工作發展起到了很重要的作用。1963年9月21日，中共中國務院面對特大洪災發布關於生產救災的決定，對救災工作的根本方針、救災方法和途徑以及災民生活安排等重要問題都做出了十分具體的指示，使農村社會福利制度更加完善。 「文化大革命」期間，社會救助和優撫安置等在農村得到了平穩的發展，基本沒有出現大的波折。 「文化大革命」結束後社會救助和優撫安置主要進行了一些恢復性的工作。例如1978年12月20日，民政部、財政部重新印發1962年內務部、財政部《撫恤、救濟事業費管理使用辦法》，重申繼續執行該辦法中撫恤、救濟費的使用原則、使用范圍、發放管理辦法等；1979年1月8日，財政部、民政部聯合發出《關於調整軍人、機關工作人員、參戰民兵民工犧牲、病故撫恤金標準的通知》，各項標准有所提高；1981年1月19日，國務院辦公廳批轉民政部關於進一步加強生產救災工作的報告，對妥善安排災區人民生活、管理使用好救災款物、開展生活自救的方法都做了詳盡的規定。保證了農村救災工作的正常開展。
以社隊為基礎的有限的社區福利體制的曲折發展，既證明了建國後很長一個時期我國農村社會福利發展中的弱國家化價值取向，同時也暗示了國家在農村社會福利發展中的應該承擔更多的責任，真正成為全面的社會福利資源的供給者。
3、農村社會福利體制社會化的探索與創新（1986年以來）
進入20世紀80年代，尤其是在1986年前後，由於經濟體制改革在農村取得極大的成功，農村勞動力的流動開始加劇，以社隊為基礎的有限的社區福利體制進一步弱化，促使理論界以及政府決策部門開始對我國傳統的城鄉社會福利體制進行重新評估和認識，同時也展開了新的實踐探索和體制創新。從1986年開始，民政部和衛生部等主要負責進行的農村社會福利體制改革探索，重點是建立現代意義的社會保險制度即農村社會養老保險制度和社會醫療保險制度等，這種探索與創新現在仍然在繼續進行之中。
總之，農村社會福利體制在1985年以前，主要是以社隊為基礎的有限的社區福利體制（建立、發展與逐漸解體）， 1986年以後，才逐漸開始建構國家、集體和家庭（個人）共同分擔的社會化的社會福利體制。也就是從 「以社隊為基礎的有限的社區福利體制」開始向 「社會化的社會福利體制」過渡。這就是我國農村社會福利發展的歷史邏輯。

二、我國農村社會福利發展的現實境遇

在中國，農村從「以社隊為基礎的有限的社區福利體制」轉向 「社會化的社會福利體制」是一次制度創新和歷史性突破。農村經濟體制改革打破了集體經濟時代社區福利體制賴以存在的基礎。經濟改革帶來了經濟結構的多元化、利益主體的多極化和市場競爭的激烈化。原有的建立在人民公社體制基礎上的以社隊為基礎的有限的社區福利體制逐漸喪失了穩固的依託和存在的現實基礎。同時以社隊為基礎的有限的社區福利體制的制度性缺陷也日益暴露，主要表現為福利內容單薄，運行缺乏制度、資金支持乏力，結構僵化，根本不適應廣大農村民眾身處多重自然風險和市場風險的現實。面對市場經濟和二元經濟社會結構的雙重壓力，加之農村人口老齡化趨勢凸顯，如果不能在制度上對農村民眾實施一定社會福利，農村社會發展將危機重重。在這樣的背景下，自1986年以來，中央政府委託民政部、衛生部等相關部門進行了一系列的改革和探索，造就了今天我們看到的我國農村社會社會福利發展的現實境遇。
1、探索建立農村社會養老保險制度
農村社會福利發展的體制創新首先是從探索建立農村社會養老保險制度開始的。1986年民政部沙洲會議決定，在農村經濟比較發達的地區，進行以社區為單位的農村社會養老保險改革，養老保險資金的籌集以「個人交費為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持」。1991年1月，國務院決定由民政部負責開展建立農村社會養老保險制度的改革試點工作，同年6月民政部制定了《縣級農村社會養老保險基本方案》，並在全國組織了較大規模的試點。到1992年，全國有700多個縣由政府制定出台了開展農村社會養老保險的實施管理辦法，170多個縣基本建立起面向全體農民的社會養老保險制度，有3500多萬農民參加了社會養老保險。1995年10月，國務院辦公廳轉發民政部《關於進一步做好農村社會養老保險工作意見的通知》指出，在農村群眾溫飽問題已基本解決、基層組織比較健全的地區，逐步建立農村社會養老保險制度，是建立健全農村社會福利體系的重要措施，對於深化農村改革、保障農民利益、解除農民後顧之憂和落實計劃生育基本國策、促進農村經濟發展和社會穩定，都具有深遠意義。它是我國歷史上第一個針對農村民眾的正式的社會福利制度。此後，民政部依照國務院部署和《經濟與社會發展九五計劃和2010年遠景目標綱要》的要求，結合試點經驗的總結，有計劃地擴大試點，進一步在有條件的地區建立了農村社會養老保險制度。截止到1998年底，全國已有2123個縣（市）和65%的鄉（鎮）開展了農村社會養老保險工作，參加社會養老保險的農村人口有8025萬人，全年農村社會養老保險基金收入31.4億元。現實存在的問題是農村社會養老保險覆蓋面小（不足農村人口的10%），保險保障水平過低（據測算只有565元/人/年的保險水平），而且存在著管理機構多頭化的混亂局面。
2、恢復和完善農村健康醫療保險制度
1980年代中期農村合作醫療發展陷入谷底，農民看病難甚至看不起病重新成為社會問題。在現實的考量面前，不少地區農村認真總結了合作醫療的經驗教訓後，根據當地的經濟水平、醫療條件和群眾意願，因地制宜地試辦合作醫療、合作醫療保險和健康保險等，恢復重建了多種形式的農村健康醫療保險制度。1993年國務院政策研究室和衛生部在全國調研的基礎上，提出了《加快農村合作醫療保健制度的改革和建設》的研究報告，之後，衛生部和世界衛生組織合作在7省14個縣進行了試點。1997年5月，國務院批轉衛生部等部門《關於發展和完善農村合作醫療的若干意見》，有利地推動了合作醫療在農村的恢復和發展。目前農村健康醫療保險主要有鄉辦鄉管、村辦鄉管、鄉村聯辦、村辦村管四種形式和福利型、風險型以及福利風險型三種模式，總的看來，合作醫療的社會化程度仍然很低（實際上仍然是社區化的合作醫療保險，根本沒有實現社會化），幫助農民抗禦醫療風險的能力也滿足不了廣大農民對健康醫療的實際需求，而且國家對農民應該承擔的社會保健醫療責任依然缺位。
3、改進和創新社會救助制度
1980年代中期以前，我國的農村社會救助主要是以單純性的發放救濟救災物資和款項為主要手段。1985年以後，社會救助的方法和手段有了重大的改進和創新，形成了多種救助形式組成的新的社會救助制度。其一是原有的單純性的臨時性的以發放物資款項為主體的農村社會救助依然存在，但是建立了分級儲備救助物資的制度；其二是實行救濟救災同扶貧扶優相結合，把社會救助的重點轉移到全國8000萬貧困戶的脫貧致富上，特別是開展對「老少邊窮」地區的重點扶持；救濟款的使用採取無償使用和有償使用相結合的方法，縮小無償使用的范圍；救濟款的管理變單純行政管理為行政與經濟手段相結合，形成了「輸血式」救助模式向「造血式」救助模式的轉型；其三是在一些富裕的農村地區開始逐步建立起面向農民的最低生活保障制度，從制度層面上著手解決農村社會救助問題。但是受限於國家財力的制約，農村社會救助在總體上說依然是一種覆蓋面小、扶持力度低的應急性農村社會福利項目。
4、強化優撫工作
1986年以後，國家對優撫制度的改革措施主要體現在：擴大補助面、提高撫恤標准。自1981年開始，國家就有步驟地改進對烈屬、復退軍人定期補助和對家居農村的義務兵家屬的優待辦法，1997年、1999年和2001年先後三次調高撫恤標准；實行國家、社會、群眾三結合的管理辦法和優撫制度； 1988年7月，國務院制定和頒布了《軍人優撫優待條例》，標志著我國優撫工作向制度化、法制化和社會化的方向邁進。優撫工作中存在的主要問題是國家財力投入有限，不能從根本上解決優撫對象的全部生活困難。
這樣，總體上看來我國農村社會福利發展在新的歷史背景下確實有了長足的進步（特別是在制度創新方面），但是依然與農村社會經濟的發展和廣大農民的需求不能協調，面臨著嚴峻的挑戰。這就是我國農村社會福利發展的真實的現實境遇。三、我國農村社會福利發展的未來選擇
從我國農村社會社會福利發展的歷史邏輯和現實境遇出發，我們認為我國農村社會福利的未來發展必須走國家——集體——家庭（個人）三位一體的路子，動員三方面的力量共同促進農村社會福利體制的發展，共同發展農村社會福利事業。
1、加快建立農村社會福利體制的法律體系立法先行是社會福利制度作為社會政策和國家制度安排的特徵的具體體現。我國農村社會福利發展在長期實踐中，除僅有一部《農村五保供養工作條例》對五保對象作了較為明確規定之外，其他方面均缺乏法律的規定性，這給農村社會福利發展帶來一系列問題。要使農村社會福利發展走上規范化的軌道，建立起與農村經濟和社會發展相適應的具有現代意義的農村社會福利體系，就必須制定一系列適應我國農村實際情況的有關農村社會福利的法律法規。這方面首先是全國人大要制訂《農村社會福利法》和《農村社會福利促進法》等，依法調整農村社會福利關系；其次是國務院要根據農村社會福利發展的需要，依法制定《農村養老保險條例》、《農村合作醫療條例》、《農村社會救濟工作條例》，《農村優待撫恤工作條例》等條例，同時完善《農村五保供養工作條例》的內容，使農村社會福利主要內容的法律規定具體化，以增加其可操作性；再次根據中國農村地域廣闊、地區之間經濟發展和社會結構等方面存在不平衡性的特點，各地可根據當地農村實際情況，在與全國性法律，法規不抵觸的前提下，制定相應的地方性法規或規章，尤其是農村社會保險方面的法規或規章，以利於當地農村社會福利工作的更好地開展。
2、多種形式籌措社保資金，建立國家、地方和個人三位一體的投資結構
建立農村社會福利體制，資金籌措是重要問題。農村社會福利基金主要來源於國家財政、地方財政和參保農民本人三方。國家和地方政府承擔著公共財政的職能，無論從其作為收入再分配的主體來講，還是從其維持社會穩定及經濟正常發展來講，都要求國家財政、地方財政在社會福利基金中承擔責任，需要盡快建立相應的社會福利制度，進行社會福利資金的積累儲備。目前財政投資農村社會福利基金的渠道有兩個，其一是可以考慮通過財政轉移支付，歸還國家在工業化過程中從農村掠走的6000億元資金；其二可以考慮將土地補償費、土地使用費、農業稅、農業產業化經營所得的合理部分納入法定的農村社會福利基金渠道。當然，廣大農民也應該合理負擔農村社會福利基金中的個人對等承擔部分，共同構築農村社會福利發展的資金源泉。
3、規范農村社會福利發展，完善社會福利發展的管理和監督機制
加快建設農村社會福利體制，必須將之納入規范化發展軌道。因而，必須強化國家尤其是各級政府對農村社會福利發展的行政管理和監督，完善社會福利發展的管理和監督機制。這其中一是要完善管理體制，即要使農村社會福利發展的行政管理與基金管理、業務管理相分離，政府主要負責行政管理；要在建立統一的農村社會福利機構前提下，明確相關部門的管理職能並進行有效地協調；要針對不同的農村社會福利項目，完善相應的管理制度，明確不同的管理內容和重點並使管理程序化和規范化。二是要強化監督機制，主要包括強化國家權力機關對其的監督，如中央權力機關對執法情況的監督，地方權力機關尤其是縣、鄉級人大對當地政府開展農村社會福利工作的具體監督等；強化政府自身對其的監督，如上級政府農村社會福利職能部門對下級政府相應職能部門監督、同級政府及審計等部門對農村社會福利職能部門的監督等；強化農村社會福利行政職能部門對相應的業務管理部門和基金營運機構的監督；利用行政訴訟等司法程序進行監督；重視社會監督，如新聞媒介監督及群眾監督等。監督的重點是農村社會福利的目標落實情況、依法進行行政管理情況和基金運行情況等方面。
4、建立農村社會養老保險機制，解除農村養老之憂
近年來，隨著農村產業結構的調整，生產社會化和市場化程度的提高，農村勞動生產者的經營風險不斷增大，原來以社隊為基礎的有限的社區福利體制，已不能適應市場經濟條件下社會發展的需要。由於生產要素從農業向非農產業流動，農村每年有幾千萬勞動人口流向城市，農村人口老齡化的進程已經明顯高於城市。在人口老齡化高峰到來之前，我們如果不未雨綢繆，普遍建立以保障老年基本生活為目的的養老保險制度，將很難平穩度過人口老齡化高峰。推行社會養老保險，當然不能把農民排除在外，我國是一個農業大國，解決好農村養老問題，就等於解決了中國大部分老年人的基本生活問題，安定了大多數人的心，由此可見農村社會養老保險勢在必行。事實上，農村經濟體制改革以來，絕大多數農村人口已解決溫飽奔向小康，我國農村大部分地區已經具備逐步建立低標准社會保險制度的條件，可以有效地增強農村養老的安全性。實踐證明，在農村有條件的地區建立社會養老保險制度，不僅必要，而且可行，對解除農民後顧之憂、落實計劃生育基本國策、引導農民消費、積累建設資金、促進農村經濟發展和社會穩定具有重要意義。
5、大力發展農村合作醫療事業，構建農民健康的基本保護屏障
2003年的「非典」突發事件暴露了農村合作醫療事業存在著比較突出的問題。事實上這些問題一定程度上影響了農村經濟社會的進一步發展，進一步說明完善全國性公共衛生醫療系統的緊迫性和必要性，需要各方面對此高度重視。加強農村衛生服務體系建設，逐步建立新型的農村合作醫療制度和醫療救助制度，重新建立起「以防為主」的衛生防疫體系和醫療保健體系，構建農民健康的基本保護屏障，從而不僅能夠更好地避免農村爆發流行病的危險，也使農村醫療全面走向社會化，改善農民的醫療條件，使農民能夠更多的享受公共產品，更好的確保農村全面發展。
6、積極推進農村最低生活保障制度的建立，鞏固完善農村 「五保」供養制度，確保農村最貧困人口的基本生活。這也是著力構築的農村社會福利體制的最低端一道保障線，是農村社會福利的最基礎的要求。作者：梅志罡 來源：中國農村研究網

⑷ 個人開養老院政府有什麼優惠政策

對養老機構提供的養護服務免徵營業稅；非營利性養老機構從事非營利性活動取得的符合《財政部國家稅務總局關於非營利組織企業所得稅免稅收入問題的通知》（財稅〔2009〕122號）規定的免稅收入，免徵企業所得稅；免徵非營利性養老服務機構自用房產、土地的房產稅、城鎮土地使用稅。

對非營利性養老機構建設免徵涉及的行政事業性收費以及有關基金（包括新型牆體材料專項基金、散裝水泥專項基金、價格調節基金等）；對營利性養老機構建設應減半徵收上述費用和基金。養老機構建設涉及的暫不能免徵的行政事業性收費和服務性收費，由當地政府財政購買。養老服務機構確有困難，可以到所在地殘聯申請減免殘疾人就業保障金。對養老機構提供養老服務也要適當減免行政事業性收費和服務性收費。

政府主辦和特許經營的供水、供電、供氣、通信、有線（數字）電視等經營單位，應為非營利性養老服務機構提供優質服務和收費優惠，其中用水、用電、用氣（燃料）納入居民生活用水、用電、用氣類別，執行居民生活用水、用電、用氣價格，免收有線電視開戶費、城區普通寬頻一次性連接費；優惠收取採用光纖接入或者接入距離較遠等成本較高的寬頻一次性連接費，通信費、收視費按當地最優惠標准收取。

境內外資本舉辦養老機構享有同等的稅收等優惠政策。對企事業單位、社會團體和個人向非營利性養老機構的捐贈，以及企業通過對公益性社會團體或縣級以上人民政府用於公益事業的捐贈支出，在年度利潤12%以內部分，准予在計算其應納稅所得額時按稅法規定比例扣除。

各級政府要積極建設養老服務機構設施投融資平台，通過貸款貼息、直接融資補貼、融資擔保等間接投入辦法，使更多信貸資金、保險資金和社會資金投向養老服務業。鼓勵金融機構加大對養老服務機構的信貸支持，加快金融產品和服務方式創新，拓寬信貸抵押擔保物范圍，優先安排貸款資金，並在國家允許的貸款利率浮動幅度內給予利率優惠，合理確定貸款期限。

(4)敬老院改革擴展閱讀：

養老院是以老年生活照料、老年產品用品、老年健康服務、老年體育健身、老年文化娛樂、老年金融服務、老年旅遊等為主的養老服務業全面發展，養老服務業增加值在服務業中的比重顯著提升，機構養老、居家社區生活照料和護理等服務提供2萬個以上就業崗位，培育和支持一批帶動力強的龍頭企業和大批富有創新活力的中小企業，形成一批養老服務產業集群，培育一批知名養老服務業品牌。

⑸ 公辦敬老院會怎麼改制事業編制怎麼辦

1. 這個要分情況來看的，關鍵看是由誰主辦的，是國有的還是民辦的。如果是國有性質的，版那就算權事業單位。

2. 如果是民辦的，有一個怪名字，叫民辦非企業單位。不能算事業單位。

3. 敬老院（geracomium），為老年人養老服務的社會福利事業組織，又稱養老院。西方國家的養老院通常由地方政府或慈善機構主辦，接收靠福利救濟或低收入的老人。中國的敬老院是在農村實行「五保」的基礎上發展起來的。