地勘单位人员退休政策

1. 地勘单位内部控制概述

一、地勘单位内部控制现状

地勘单位由于受各方面条件限制，在经营方面或多或少存在战线拉得过长、项目时间跨度过大、资金投入及资金占用过大，项目资金回笼滞后，银行贷款压力增大；来利润率就不高的项目，因为时间跨度大，银行利息等原因，造成项目完成后挣不到钱，甚至赔本赚吆喝，只讲效果，没讲效益；金回笼方面，一是清欠力度不够，协调配合不到位：二是国外资金因受政局变化等原因，占用过大，回笼缓慢。另外一些实体公司由于市场的原因没有活干，造成资源浪费，也影响到单位的效益及职工的收益，更重要的是影响到职工的信心。

因此根据十八大三中全会，加强事业单位改革的精神，积极稳妥推进国有地质勘查单位改革，即保留必要的公益性地质调查事业单位外，其他地质勘查单位在属地化基础上逐步向企业化过渡。由此，非公益性国有地质勘查单位在由事业向企业化过渡时期，任重道远，必须统筹兼顾，处理好“改革、发展、稳定”关系，按现代企业制度方式运作，自主经营、自负盈亏、自我发展，加强单位内部管理，成为商业性地质勘查市场的主体。

随着地质勘探单位体制改革的不断深化，地质勘探单位的外部环境和内部运行机制都发生了较大的变化，由于受长期形成的管理惯性以及其特殊的经营管理模式的影响，其内部控制的理解还停留在基础的阶段，对内部控制目标的认识也还不够清晰。同时，由于部分单位负责人缺乏内部控制的理念，导致内控制度不能跟随业务变化而转变，导致内部基础管理薄弱。随着事业单位改制进程的加快，企业规模扩大以及生产经营的复杂程度的提高，原有的单位管理模式已经不再适合地勘单位的管理，建立健全的内部控制制度对于加强内部监督管理，规范会计工作秩序，提高经济效益，促进地勘经济健康快速的发展具有十分重要的意义，它是保证地勘单位按照既定目标发展、实现经营目的的有效手段，同时也是地勘单位管理成败的关键，建立适应现代企业发展的内部会计控制模式是地勘单位发展的必然结果，将使地勘单位实现快速而稳定的发展。

二、地勘单位内部控制的涵义

地勘单位内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。

（一）地勘单位内部控制的目标

地勘单位内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。

（二）地勘单位内部控制原则

（1）全面性原则。内部控制应当贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制。

（2）重要性原则。在全面控制的基础上，内部控制应当关注单位重要经济活动和经济活动的重大风险。

（3）制衡性原则。内部控制应当在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督。

（4）适应性原则。内部控制应当符合国家有关规定和单位的实际情况，并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高，不断修订和完善。

地勘单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。应当根据本规范建立适合本单位实际情况的内部控制体系，并组织实施。具体工作包括梳理单位各类经济活动的业务流程，明确业务环节，系统分析经济活动风险，确定风险点，选择风险应对策略，在此基础上根据国家有关规定建立健全单位各项内部管理制度并督促相关工作人员认真执行。

（三）地勘单位内部控制的依据

《党中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发[2011]5号）出台后，各省地勘单位分类改革稳步推进，浙江、广东、重庆和陕西等四个事业单位分类改革试点省市已出台了相应文件（国土资源部，2012）。基本上分为公益一类、公益二类和生产经营类等。分类改革后的地勘单位仍希望定位为公益事业单位，主要是公益一类，其次是公益二类。规范分类改革后地勘单位将发生一定变化：①重新核定事业单位编制；②出台一定支持政策，在一定时期内维持公益二类事业单位目前财政拨款及离退休人员待遇政策不变；③规范事业单位管理，实行事企分离，地勘单位办的公司要么剥离，要么注销。

事业单位分类改革后，对不同类型的地勘单位，在诸如地质调查项目管理、预算和财务管理、矿权管理等方面，都面临不同的管理要求，如何采用科学化、差别化的管理机制，需要给出明确的安排。在内部控制方面，对于划分到公益一类地勘单位，严格执行财政部财会[2012]21号关于印发《行政事业单位内部控制规范》（试行）通知精神执行；对于划分到生产经营类的地勘单位，将按照财政部财会[2010]01号关于印发《企业内部控制配套指引》的通知精神执行；介于二者之间的公益二类地勘单位，将具体区分实际业务类型，参考《行政事业单位内部控制规范》（试行）和《企业内部控制配套指引》，制定出本单位切实可行的内部控制制度。本书主要基于行政事业单位内部控制的通行做法做一介绍。

三、现代内部控制的发展

（一）内部控制的发展

内部控制的概念由以往的会计事项的审计逐步演变为由组织结构、岗位职责、人员条件、业务处理程序、检查标准和内部审计等要素构成的较为严密的一种制度，是随着社会经济发展而发展的。一般认为内部控制是从内部牵制发展而来，内部控制大致经历了五个发展阶段，即内部牵制阶段、内部控制阶段、管理控制和会计控制阶段、内部控制结构阶段、一体化结构阶段

L.R.Dicksee最早于1905年提出内部牵制这个概念，指出内部牵制由职责分工、会计记录、人员轮换构成。随后，由E.Bennett发展了内部牵制的概念，并于1930年给内部牵制下定义为：内部牵制是账户和程序组成的协作系统，这个系统使得员工在从事本身工作时，独立地对其他员工的工作进行连续性的检查，以确定其舞弊的可能性。

1936年美国会计师协会（美国注册会计师协会的前身）发布的《注册会计师对财务报表的审查》文告中，将内部控制定义为：保护现金和其他资产，检查簿计事务的准确性，而在公司内部采用的手段和方法。美国注册会计师协会的审计程序委员会于1949年发表了题为《内部控制、协调系统诸要素及其对管理部门和注册会计师的重要性》的专项报告，对内部控制作出如下定义：内部控制是企业所制定的，旨在保护资产、保证会计资料可靠性和准确性、提高经营效率、推动管理部门所制定的各项政策得以贯彻执行的组织计划以及相互配套的各种方法及措施。

1985年6月，美国注册会计师协会、会计学会、内部审计师协会、财务执行官协会和管理会计师协会共同成立了国家反舞弊性财务报告委员会，又称Treadway委员会。该委员会所属的内部控制专门研究委委员会发起机构委员会（Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission，简称COSO委员会）。1988年，美国注册会计师协会发布了《审计准则公告第55号》。该公告中以内部控制结构的概念取代了内部控制制度的概念，同时也将控制环境、会计系统和控制程序界定为内部控制结构的构成要素，并且不再区分会计控制和管理控制。

1992年，COSO委员会发布报告，即《内部控制——整体框架》（1994年进行了增补）。该研究报告标志着内部控制理论进入了一个新的发展阶段，堪称内部控制研究发展史上的一个里程碑。COSO研究报告指出：内部控制是由企业董事会、经理层以及其他员工实施的，为财务报告的可靠性、经营活动的效率和效果、相关法律法规的遵循性等目标的实现而提供合理保证的过程。同时，提出内部控制整体框架包含控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督五个互相关联的要素。在五要素中，控制环境是其他要素赖以存在的基础；风险评估是管理目标程序偏差时得以纠正的保证，是内部控制的依据。内部控制整体框架理论在内部控制实践中具有重要的指导意义，它有助于企业全方位构建内部控制系统。

COSO《内部控制——整体框架》已成为内部控制的经典理论，国际上众多知名企业纷纷借鉴这个框架建立了自己的内部控制体系，各国也参照其制定了本国的相关内部控制规范。然而，在以这个框架作为指导进行内部控制建设时，在实践中也发现了该框架存在的一些缺陷，主要体现在没有充分关注企业的战略风险控制。因此，2004年内部控制理论迎来了新的发展COSO《企业风险管理——总体框架》（以下简称《新框架》）。它是在原有的COSO内部控制五要素的框架体系上，结合了《萨班斯-奥克斯利法案》（简称SOX法案）的相关要求，通过引入风险管理的相关理论，最终发展延伸而来的。新框架主要体现了这样一个动态的过程，这个过程的主体是企业的公司治理机构和全体职工，范围是企业内的所有层次和机构，而且还包括战略目标的设定，目的是帮助企业更好的识别、分析、控制各种潜在风险事项，从而保证企业战略目标的完成。

（二）我国现阶段内部控制规范体系形成

2008年6月28日，财政部、证监会、审计署、银监会和保监会联合发布《企业内部控制基本规范》，于2009年7月1日起首先在上市公司范围内施行，并鼓励非上市的其他大中型企业执行。该规范作为我国企业内部控制的统一标准。2010年财政部、证监会、审计署、银监会和保监会出台了《企业内部控制应用指引》、《企业内部控制审计指引》、《企业内部控制评价指引》。

2012年11月29日，财政部以财会【2012】21号印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》，该规范由总则、风险评估和控制方法、单位层面内部控制、业务层面内部控制、评价与监督以及附则构成，共6章65条，自2014年1月1日起施行。

2. 事业单位人员退休的有关政策是怎样规定的

现行退休年龄是，男性60周岁，女干部55周岁，女工人50周岁。（一）男年满版六十周岁，女权年满五十周岁，连续工龄满十年的。（二）从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满五十五周岁、女年满四十五周岁，连续工龄满十年的。（三）男年满五十周岁，女年满四十五周岁，连续工龄满十年，由医院证明，并经劳动鉴定委员会确认，完全丧失劳动能力的。（四）因工致残，由医院证明，并经劳动鉴定委员会确认，完全丧失劳动能力的。

3. 国家对地勘单位改革的扶持政策是为了支持企业化

国家对地勘单位的改革给予了许多政策支持，国办发〔1999〕37 号、国办发〔版2003〕76号和国发〔2006〕4号，考权虑到地勘队伍对国家作出过重要贡献，地勘单位经营性净资产少，设备陈旧老化，离退休人员多，改革难度较大，一些困难问题亟待解决，而制定的这些政策。其目的明确，是支持地勘单位企业化。10年来的实践证明，国务院对地勘队伍企业化的支持政策，需要相关部门配套下达相应的文件，否则省、地、县相关部门不好执行。如果地勘单位仍然坚持事业性质，并不真要成为经济实体，扶持政策就可能收回。财建〔2006〕694号规定，探矿权、采矿权价款一律不再转增资本金或以折股形式缴纳，就是一例。要争取这些扶持政策延续到2020年。

4. 我是河南省地勘单位职工，工龄24年、年龄44、想提前退休，是否可以

恩，应该是可以的，重体力劳动，及特殊行业的职工，可以提前内退

5. 地勘单位企业化的扶持政策问题

地勘单位企业化需要有个过程，但政策不能落实，地勘市场不发育，拉长了改革过程，增加了改革难度。调研中许多地勘单位反映，国务院文件有规定的事项，到地方很难兑现。如国办发〔1999〕37号文件中关于离退休人员的养老金问题，在国家行政事业单位的养老统筹办法出台以前，标准和待遇不变，仍在地勘费中列支，与地方差距越来越大。下岗职工有的也不能享受当地同等待遇。国发〔2006〕4号文件中要求尽快落实国有地质勘查单位离退休人员和在职职工的社会保障政策，属地化地勘单位住房改革经费，职工住房和基础设施建设欠账等问题，许多地方都没有解决，同地待遇不同。由此，埋下了隐患，甚至发生了一些离退休人员群体上访事件，消耗了地勘单位各级领导很多精力。

分析评论：地勘单位过去是中央全额拨款的国家事业单位，从国办发〔1999〕37号通知下发以后，实际上已经转变为差额拨款事业单位了，目的为促进企业化。10年来的实践结果是，地勘单位已有一定数量的社会服务和多种经营收入，日子比10年以前好过，但绝大多数还不能做到自收自支、独立核算。即使在保持国家财政拨款现有规模的情况下，也难以完全解决职工(包括离退休人员)的工资、住房、医疗和其他社会保障问题。因此，地勘单位要转化为企业，必须解决那些地勘单位自己难以完全消化的历史遗留问题，剥离地勘单位承担的社会职能。主管部门要向有关方面积极争取，解决实际困难，这是地勘单位企业化的首要前提条件。

6. 地质勘查事业单位退休年龄的规定

(一)男年满六十周岁，女年满五十周岁，并且连续工龄满十年的;

(二)男年满五十五周岁、女年满四十五周岁，连续工龄满十年的，从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或其他有害身体健康的工作;

(三)男年满五十周岁，女年满四十五周岁，连续工龄满十年，由医院证明，并经劳动鉴定委员会确认，完全丧失劳动能力的应当准予退休。

综上，男干部年满六十周岁，女干部年满五十五周岁，参加革命工作年限满十年的，应该退休。根据社会保险法规定，国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。

事业单位退休工资计算方法：

1、公务员退休后的退休费按本人退休前职务工资和级别工资之和的一定比例计发。其中，工作年限满35年的按90%计发;工作年限满30年不满35年的，按85%计发;工作年限满20年不满30年的，按80%计发。

2、事业单位工作人员退休后的退休费按本人退休前岗位工资和薪级工资之和的一定比例计发。其中，工作年限满35年的，按90%计发;工作年限满30年不满35年的，按85%计发;工作年限满20年不满30年的，按80%计发。

3、机关技术工人、普通工人退休后的退休费分别按本人退休前岗位工资和技术等级工资之和、岗位工资的一定比例计发。其中，工作年限满35年的，按90%计发;工作年限满30年不满35年的，按85%计发;工作年限满20年不满30年的，按80%计发。

(6)地勘单位人员退休政策扩展阅读：

事业单位的职员、专业技术人员(含聘期满10年的聘用职员、专业技术人员)，符合下列条件之一的，应该退休：

一男年满60周岁，女年满55周岁，工作年限满10年的;

二完全丧失工作能力的。

第六条事业单位的工人符合下列条件之一的，应该退休：

一男年满60周岁，女年满50周岁，连续工龄满10年的;

二完全丧失工作能力的;

三男年满55周岁、女年满45周岁，从事高空和特别繁重体力劳动工作，累计满10年的;从事井下、高温工作累计满9年的;从事其他有害身体健康工作累计满8年的。

本项规定也适用于工作条件与工人相同的基层职员、专业技术人员。

有社保专家指出，目前，除了需要明确到底每年延迟几个月之外，还需要明确的问题是最终将延迟到多少岁退休，以及现行的男女退休年龄的差距是否会取消。

如果男女实行一样的退休年龄，是统一延迟到60岁还是65岁?记者估算了一下，如果男女退休年龄统一为65岁，那么2006年后出生的女性，今后都将统一在65岁退休，比现行的女性退休年龄延迟了10年甚至15年的时间。

7. 　地勘单位的改革和改组

在理清地勘体制改革总体思路的基础上，首先抓的应当是对现有地勘单位的改革和改组，因为它不仅关系到地勘体制改革的深化，也关系到几十万地勘队伍的生存和发展。从改革的内容看，现有的地勘单位的改革已经超出了地勘体制的改革。地勘单位面临的问题，主要表现在两个方面：

一是体制机制上的问题。即在计划经济体制下形成的地勘单位，是事业管理体制；而在市场经济体制下的地勘单位，除从事公益性、基础性地质工作外，其余地质工作都是企业行为。因此，大多数地勘单位要转化为企业，实际上是企业的改革。

二是结构上的问题。在计划经济体制下，用行政方法配置出来的庞大的地质勘查生产能力，在市场经济条件下，用市场机制来配置已经不需那么多了。即大多数地勘单位（估计80%以上）要转到非地勘产业，这是重大的结构调整。

这两个问题是相互关联的，第二个问题只有通过第一个问题的解决才能解决，因为生产经营结构调整本身就是一种企业行为，只有通过企业机制，才能给予有效的推动。所以大多数地勘单位的改革（保留的公益性地调队伍除外），从根本上说是实行事转企，即按国企改革的要求和部署推进改革。

一、要从国家调整国有经济布局中把握自己的位置

从地勘单位当前所从事的经营范围看，均不属于国有经济需要控制的行业和领域，而属于“其他行业和领域”，即都在竞争领域之中，要通过资产重组和结构调整，集中力量，加强重点，提高素质，在市场竞争中求生存、求发展。为此，应当以地勘局为单元，搞好产业结构调整，重点加强自己的主导产业和支柱产业，如地质勘查、矿业开发、工程勘察、基础施工等。培育骨干企业，发展规模经济；有的则形成企业群，在市场竞争中，有分有合，突出科技开发，占领行业至高点。

二、实行规范的公司制改革

要对主要产业和支柱产业中的企业，实行规范的公司制改革，建立有限责任公司或股份有限公司。实现产权多元化。首先是创造条件，吸收职工入股，把企业利益同广大职工财产利益结合起来，从根本上改革企业经营机制；其次新投入的增量资本，不再办独资企业，而是作为股权投入，可以在地勘单位之间相互参股，也可以同其他企业、其他所有制搞合资。通过公司制改革，重点构建好法人治理结构，明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责，形成各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。所有者对企业拥有最终控制权。董事会要维护出资人权益，对股东会负责，对公司的发展目标和重大经营活动作出决策、聘任经营者。监事会对企业财务和董事、经营者行为发挥监督作用。经营者对企业日常生产经营活动负全部责任。

三、要从实际出发，放开搞活小型企业网点

对大多数地勘局来说，放小应坚持以地勘单位（地质大队一级）为主体，统筹考虑，加强领导，大胆推进；应坚持与产业结构调整、资本结构调整相结合，有利于以局为单元的主导产业、支柱产业的形成；应坚持与实施再就业工程相结合，采取各种措施、有利于人员分流；应坚持国有资产不流失，确保所有者权益。放小要采取多种形式，如股份合作制、合伙经营、产权出售、引资嫁接、企业兼并、租赁经营、承包经营、委托经营等。通过放小，国有资本要退出或者转为债权，实现产权制度的改革。

四、要努力减轻新办企业社会负担

在实施公司制改革和放活小型企业网点的同时，对原地质大队的基地进行改造，使其逐步形成物业管理中心，它的主要职责是：①负责基地房地产及公共的设施的维护管理；②负责原地勘单位承担的社会职能，如子弟学校、职工医院、托儿所、食堂等管理；③负责离退休人员及下岗人员的管理；④接受委托管理小型企业网点等。在经济上对物业管理中心实行独立核算，自收自支，经费包干，最终过渡到企业，交到地方，并入当地社会管理。物业管理的所有服务都是有偿的，收费标准要公平合理，经过批准。

五、要探索国家对地勘局、地勘局对所属企业股权管理的有效形式

按照国家所有、分级管理、授权经营，分工监督的原则，在地勘局（也可以改总公司或集团公司）这一级，争取省政府授权经营，对国有资产承担保值增值的责任。地勘局对所控股、参股的企业，则代表出资人，行使所有者的权益，确保出资人到位。此外，地勘局在地勘单位由事业向企业转化的过渡期，还负有管理地勘费分配、管理除股权之外的国有资产、管理离退人员和下岗职工的职责。

除上述大多数地勘单位之外，对“中央和省一级保留一部分承担基础性、公益性、战略性地质勘查任务”的地勘单位，也要进行改革。其体制设计大致可以分为三类：

（1）地质调查管理机关，包括国家地调局及派出机构。它是纯事业单位，负责国家确定的地质调查任务的下达式发包、监督执行及成果阶收。

（2）国家地调局直属的专业地质调查（或科研）机构。它是生产性事业单位，实行预算管理。按照下达的任务编制经费预算。按照确定的任务和预算开展工作，并进行考评。这些单位在确保完成任务的前提下，也可以开展对外有偿服务，以充分利用已有的生产要素，减轻国家财政负担，增加单位的效益。

（3）与国家地调局有项目联系的地质调查机构。它们可以是企业，也可以是科研单位或大专院校。联系的方式也是多种形式，有的发包招标，有的委托承包，有的长期合作。对项目联系单位，地调局可以提出资质要求，公平竞争。公益性地质调查，实行项目联系，有利于充分利用生产要素，提高专业化水平，符合我国地质勘查生产能力供大于求的实际。

地调局对直属事业单位和项目联系单位，在管理上必须有所不同。前者，在经费上应当管的严一些，防止挪用和流失；后者，在质量上应当严格把住关，在价款使用上不能干预，只要按合同保质保量完成任务，即应当承付价款。

8. 国有地勘单位优惠政策落实情况调查报告

国土资源部《关于开展地质勘查行业调查工作的通知》（国土资发〔2007〕25号）下发后，大多数省（区、市）地勘单位及中央直属地勘单位对优惠政策落实情况的调查工作比较重视，认真按照《通知》要求做好有关工作。在已收回的43份调查表中，填写了附件5（《地质勘查单位各项优惠政策落实情况表》）的有30个省（区、市）和4个中央直属地勘单位，占被调查对象总数的79.07%；编写了专题报告的有33个，占总数的76.7%；上述两份材料都提交的有26个，占总数的60.4%。

（一）国有地勘单位优惠政策落实基本情况

根据对上报的30个省（区、市）和4个中央直属地勘单位的共34份调查表的分析结果，中央及地方出台的各项优惠政策的执行情况各有不同。在中央出台的12项国有地勘单位优惠政策措施中，“地质勘查费基数与年增长幅度”和“增加工资政策”的落实情况比较好，分别为82.4%和85.3%；“下岗职工再就业优惠政策”、“基本建设预算内投资补助政策”、“住房改革支出政策”和“职工养老保险社会统筹政策”落实情况不理想，落实率均不到40%；有89.7%的省（区、市）及行业部门对其他优惠政策落实情况没有进行明确说明。从调查反馈的情况来看，政策落实情况较好的省份有山东省、福建省、云南省、辽宁省和黑龙江省，落实率都达到92%以上。

（二）各项优惠政策具体落实情况

1.地质勘查费基数与年增长幅度

这项政策在各地区都得到了较好的落实，基本已落实的占82.4%，落实情况不明确的占5.88%。具体落实措施有：

（1）由中央财政核定基数统一划转给省级地方财政，并在省级财政预算支出科目中单独列出，最后由各省财政划拨给有关地勘局；

（2）地勘费基数随国家政策性调资增加；

（3）地方政府重视，逐年加大财政投入力度。

地质勘查费基数在各省（区、市）一般都表现为逐年增长，但增长幅度不一致，年平均增长幅度达到10.2%，大多数为8%～15%之间。其中内蒙古地勘局年增长幅度最高，达到29.93%。还有些地区由于财政资金不充足，近几年来地勘费基数保持不变。

2.地勘费基数中10%和矿业权价款转增国家资本金政策

此项政策在全国总体落实状况不同。基本已落实的占73.5%；基本未落实的占17.6%，落实情况不明确的占8.82%。没有落实或部分落实的主要原因有：

（1）地勘费基数过低，离退休等人员经费增长过快，基数10%转增国家资本金没有资金来源；

（2）个别地勘单位为国库集中支付，未单独设置账号，无法实现转增国家资本金；

（3）申请出让国家出资形成的矿产地矿权时政府主管不批准；

（4）地勘单位转让矿权价款收入转增国家资本金不知如何办理；

（5）矿业权价款转增国家资本金报批过程复杂，不易操作；

（6）转增国家资本金政策部分地方已被停止。

3.转产贷款财政贴息政策

此项政策落实情况较好。基本已落实的占76.5%；基本未落实的占11.8%，落实情况不明确的占11.8%。没有得到落实的主要原因有：

（1）限于流动资金贷款贴息，固定资金贷款没有贴息政策；

（2）倾向大项目，贴息金额小，只是应付利息的小部分；

（3）贴息手续繁杂、程序烦琐；

（4）上级部门未批准，贷款难取得。

4.税收优惠政策

依据国家税务总局有关规定，目前我国国有地勘单位享受工资、房产、土地税、车船税及企业所得税等税收优惠政策。在上报的材料中，大部分国有地勘单位都未享受到这些优惠政策，或是只享受了一部分。把地勘单位享受到其中一项或几项优惠政策的省（区、市）都归到已基本落实情况范畴内，基本已落实的占44.1%；基本未落实的占47.1%；落实情况不明确的占8.82%。此项政策落实不到位的原因主要在于地勘单位的事业单位性质，同时有些税收优惠规定太笼统，操作困难，无法落到实处。建议税务管理部门针对地勘单位实际情况，出台专门的减免税优惠政策。

5.下岗职工再就业优惠政策

从掌握的情况看，国有地勘单位下岗职工有一半未能享受到下岗职工再就业的优惠待遇。在所有政策措施中，此项优惠政策的落实情况不太理想，基本已落实的占35.3%；基本未落实的占52.9%；落实情况不明确的占11.8%。分析其原因，主要是由于地勘单位的事业单位性质，地方不认可地勘单位的下岗职工的身份，导致了职工下岗再就业这种优惠政策在地勘单位无法执行。

6.离退休职工养老金保障政策

按照国办发〔1999〕37号文件中有关离退休人员经费保障规定，目前我国地勘单位离退休职工养老金保障政策得到较好执行，普遍能够做到离退休人员费用从地勘费基数中优先支付，现行有关离退休职工的工资福利政策基本落实，但大都尚未进入社会养老保险统筹。基本已落实的占67.6%；基本未落实的占26.5%；落实情况不明确的占5.88%。主要原因是在退休人员不断增多的同时地勘费基数增加困难。建议出台事业单位养老保险社会统筹办法。

7.国有划拨土地使用权处置政策

基本已落实的占41.2%；基本未落实的占35.3%；落实情况不明确的占23.5%。由于国有地勘单位在改变土地用途时，经评估后，须缴纳40%以上的土地出让金，还须缴纳土地增值税，大部分地勘单位无经济能力进行支付。少数落实了此项政策的省份是由于出台了地方性国有地勘单位划拨土地使用权处置的优惠政策。建议各地进一步对此项政策制定好实施细则。

8.基本建设预算内投资补助政策

该项优惠政策落实情况不够理想，基本已落实的占32.4%；基本未落实的47.1%；落实情况不明确的占20.6%。由于各地质勘查单位基本建设历史欠账多，资金缺口大，实行属地化管理后，中央财政虽给予一定的基本建设预算内投资补助，但补贴金额有限，难以解决地勘单位基本建设历史欠账问题。建议中央财政适当加大基本建设预算内投资补助，同时各省财政应出台相应补助政策，不断拓宽基建投资渠道。

9.住房改革支出政策

住房改革支出政策在各地落实得不理想，大都是部分落实，完全落实的很少。基本已落实的占35.3%；基本未落实的占44.1%；落实情况不明确的占20.6%。落实情况较好是山东省，具体做法是：地勘单位的住房改革执行所在地的房改政策，未改制为企业的，职工一次性住房资金补偿执行省属同类事业单位政策；改制为企业的，执行企业的房改政策。

分析地勘单位住房支出政策普遍难以落实的原因：

（1）住房制度改革之初，由于地勘单位历史欠账多，成套住房少，很多职工没有享受到房改优惠政策；

（2）财力限制，对无房户或住房面积未达标的职工无法执行货币化分房政策和住房补贴政策；

（3）职工集资建房政策落实难度大；

（4）事业费拨款基数中不含住房改革支出。

10.增加工资政策

1999年以来国家共出台了五次工资调资政策，各省（区、市）落实情况较好，基本已落实的占85.3%；基本未落实的仅占8.82%；落实情况不明确的占5.88%。山东省的具体做法是：地质勘查单位实行属地化管理后，未改制为企业的，仍执行事业单位工资制度和地质勘探行业工资标准。在落实国家和省出台的增加工资政策时，与省属其他事业单位享受同等待遇。

11.基本医疗保险、失业、工伤和生育保险政策

该项政策在全国落实情况较好，基本已落实的占76.5%；基本未落实的占17.6%；落实情况不明确的占5.88%。有些省份没有完全落实此项优惠政策主要是由于工伤、生育保险政策没有落实；失业保险只尽义务，未享受权益。而未落实的此项政策的原因主要有：

（1）地区无财政预算资金；

（2）地勘单位退休人员偏多，地方不接受；

（3）无资金来源，自有资金不足。

12.职工养老保险社会统筹政策

该政策在经济条件相对较好的东部地区落实的良好，落实率达到80%，其中如浙江、上海等省市得到了完全落实。基本已落实的占32.4%；基本未落实的占55.9%；落实情况不明确的占11.8%。未落实的原因主要是国有地勘单位均为事业性质，而国家事业单位职工养老保险社会统筹办法尚未出台。因此，大部分地勘单位中的合同制工人参加了当地企业养老保险社会统筹。

13.其他政策

对其他政策的说明，大多数省份都没有填写。仅有浙江、湖南两省有部分内容。

14.地方自行出台的各项优惠政策

此项内容在已经提交的34份优惠政策调查表中，有21份没有填写任何内容（占70%）；甘肃、江西、辽宁、上海、云南5个省（市）出台了1项优惠政策；安徽、湖南、山东、陕西、重庆5个省（市）出台了2项以上优惠政策，其中山东省出台了5项政策。

实行属地化管理后，一些省（区、市）在逐步落实中央有关优惠政策的同时，也不断出台一些符合当地实际情况的优惠政策以推进地质勘查事业的发展。优惠政策主要集中在以下几个方面：

（1）积极推进国有地质勘查单位改革；

（2）不断加大地方财政对地质工作的支持力度；

（3）不断提高地勘行业广大职工的收入水平。

表1：各省（区、市）对国有地勘单位13项优惠政策落实情况

表2 中央优惠政策各省落实情况调查表

9. 关于内蒙古国有地勘单位改革发展情况的调研报告

继续深化国有地勘单位改革，是当前建立和完善地勘新机制的重要内容之一。内蒙古自治区近年在推进国有地勘单位改革、转换地勘单位经营管理机制方面，作了大量富有成效的探索。内蒙古地勘单位改革的总体目标是建立现代企业制度，促进地勘单位由事业单位向企业法人过渡，由于改革力度大、具有体制突破性意义，一度受到广泛关注。按照部党组关于开展地勘新机制研究工作的要求，调研组重点对内蒙古地勘改革的情况开展了专题调研，现将调研基本情况报告如下。

一、基本情况

内蒙古自治区有三家直属地勘单位隶属国土资源厅管理，共有职工26793人，其中在职职工14083人，离退休人员12710人。改革前三大地勘单位都存在体制不顺、机制不活、管理落后、历史包袱沉重等许多困难，改革发展举步维艰。为适应进一步解放地勘生产力、支持地勘单位发展的形势需要，内蒙古自治区于2003年开始，系统研究和设计区内地勘单位企业化改革方案，通过精心组织，广泛调研，充分论证，逐步形成完善了地勘单位改革的基本方案。2005年3月，内蒙古自治区党委、政府根据内蒙古自治区经济社会发展的新形势，决定将自治区直属地勘单位列入直属事业单位改革试点。2005年4月，内蒙古自治区党委、政府批准实施《关于自治区地勘局、有色地勘局、煤田地质局推进内部企业化改革的意见》，正式启动了自治区属地化管理的地勘单位的内部企业化改革工作。

内蒙古自治区地勘单位改革的总体思路是：实行内部事业和企业职能分开，离退休人员与在职人员分开管理，推进企业化经营，探索建立现代企业制度和产权制度，增强地勘单位自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的能力。在改革步骤上，先从内部改革入手，转换机制，积累经验，逐步向企业过渡；在管理机制上，坚持尊重历史，照顾现实，体现新人新政策，老人老办法，切实维护好职工的切身利益；在运行机制上，坚持“牌子不摘、经费不断、身份不变”的“三不变”政策，真正实行事业与企业分体运行。

基本做法是：

1.剥离地勘单位办社会职能

为减轻地勘单位的社会负担，2004年，自治区政府对三大地勘单位所属的9所子弟学校和职工技校实行属地管理。由三个地勘局分别与学校所在盟市签订协议，以2004年在编在册人员、上级拨款和各类资产为基数，成建制移交地方，现有人员与地方同类人员的工资差额，由自治区财政和原主管局各承担50%，补贴3年，地勘单位不再承担义务教育的社会职能。

2.离退休人员经费单列管理

将三个地勘局的12710名离退休人员与在职人员分开管理，经费单列，专项核拨。改革后新增加的政策性调资、政策性补贴等费用，全部由自治区财政拨款解决。三个地勘局共划出单列经费23486万元，占国拨地质勘探事业费67%，人年均1.85万元。2005年以来，新增加的政策性调资、补贴、遗属生活费等近5000万元，已另由自治区财政追加拨款。同时，将其中的355名离休干部纳入自治区本级离休干部医疗保障统筹管理，自2006年1月1日起将其所发生的医疗费用统一由自治区本级医保中心报销。

3.在职人员经费包干，编制注册管理

改革财政补助方式，三个地勘局原有的在编在册人员，以2005年地勘事业费预算为基数，在分别扣除离退休人员经费和学校划转经费后，剩余部分实行定额管理，包干使用，自负盈亏。对企业化管理的地勘单位，改革前的在职在册人员实行注册备案，保留事业单位身份和享有事业单位退休政策。改革后不再核定事业编制，减少一人相应减少一名事业编制。新进人员按企业员工签订劳动合同，不再核定事业编制和经费。地勘单位的内设机构及其领导职数自行调整，改革前的院处级干部注册管理，改革后新聘任的领导干部不再确定行政级别。在劳动人事和经费、编制上，实行“老人老办法，新人新办法”的管理机制。

4.组建三个（集团）有限责任公司

2006年5月8日，自治区政府正式批准成立内蒙古自治区地质矿产（集团）有限责任公司、内蒙古自治区有色地质矿业（集团）有限责任公司、内蒙古自治区煤炭地质勘查（集团）有限责任公司。2006年7月28日，地矿、有色、煤勘三个集团公司相继挂牌运营。新组建的地勘企业为自治区国有独资公司，自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展，承担国有资产保值增值责任，自治区政府授权国土资源厅履行出资人职责，对三大公司授权经营，并负责经营业绩考核和监管工作。自治区地勘局、有色地勘局和煤田地质局与各自组建的集团公司，实行事企分开管理，人员、资产、财务分开，分轨运行。进入集团公司的职工实行企业化管理，原身份、职级、工资等进入档案。

二、改革成效

从调研情况看，内蒙古地勘单位改革促进了地质工作，深化了地勘单位改革，转换了地勘工作机制，盘活了勘查生产要素，增强了地勘单位的活力，发展了地勘单位经济，稳定了地勘队伍，改善了职工的生活。

（一）地质勘查工作得到切实加强

近年内蒙古地质勘查工作呈现出爆发式增长的趋势。2005年以来，自治区共投入各类地质勘查项目专项资金29亿元，政府投资的拉动效应、巨大的市场和良好的市场前景同时也吸引了近44亿元社会资金投入到地质勘查市场。现在已逐步形成了以煤、铁、有色金属和贵金属为主要矿种，公益性地质工作和商业性地质工作相互协调配合的地质勘查市场。三个地勘集团公司成立两年来共承担了各类地质项目2200多个，资金总额超过30亿元，完成钻探工作量300多万米。形成了一批新的重要地质找矿成果。三个集团公司相继发现和探明了白音华、乌审召、五间房、呼和诺尔等多处超大型和大型煤田，新增煤炭储量3700多亿吨。发现和评价了一批重要的矿产地，新增金属量：金8.84吨，银8282吨，铜27万吨，铅锌317万吨，钼30万吨，铁2.3亿吨。特别是拜仁达坝、维拉斯托银铅锌多金属矿，通过详查均达到大型或超大型矿床规模。

（二）国有地勘单位改革取得突破性进展

内蒙古地勘单位改革从改革方案的出台，到集团公司的正式运营，横跨两年多的企业化改革，突破了地勘单位体制性、结构性的障碍，强化了地勘单位适应市场的经营机制，激发了地勘单位蕴藏的生机活力，促进了地勘生产力的发展。按照现代企业制度建立起来的三大地勘集团公司积极探索建立现代产权制度，规范法人治理结构。在内部经营管理上，推进了“三项制度”改革，实行生产经营责任制，竞争上岗，绩效挂钩；改革分配制度，以岗位工资、绩效工资、股权分红为主，收入与业绩、效益等贡献挂钩，调动了职工的积极性和创造性；对新组建的产业公司和各企业再投资公司，全部实行投资主体多元化，社会融资、职工入股。各集团公司还加强了对资本运营、矿权运作、项目筹划、产业布局和发展规划的管理，对整合重组的地勘单位和企业赋予经营自主权，建立了以资产经营责任制为核心的生产经营考核体系，重点考核经济效益、发展速度、国有资产保值增值指标。同时各集团公司积极探索“探采一体化”的地勘工作运行新机制，初步形成了地质勘查、矿产采选、冶炼加工一条龙的产业链条，建立了可持续发展的延伸产业。内蒙古地矿集团利用掌握的资料和矿业权，向矿产开发业延伸，走出了一条勘查、开发、经营一体化的新路子。地矿集团通过采取自筹资金、社会融资、项目合作、集资参股等多种方式，先后建成花敖包特铅锌矿、拜仁达坝银多金属矿、油篓沟金矿等矿山，2006年销售收入8亿多元，实现利税4亿多元；2007年销售收入20亿元，实现利税8亿元。预计到“十一五”末期年总产值可达到100亿～150亿元，利税30亿元以上。

（三）地勘单位综合经济实力和市场竞争力显著增强

改革激发了内蒙古地勘单位的活力，促进了内蒙古地勘经济的快速发展。2006年三个地勘集团公司实现经营总收入36.62亿元，同比增长了76.66%；其中经营性收入32.72亿元，同比增长92.4%；实现利润4.1亿元，同比增长156%；上缴税费2.8亿元，同比增长133%；新增经营性资产6.1亿元，同比增长79.4%。职工人均年收入1.95万元，增长42%。同时地勘单位经营规模和经济效益整体大为提高，2006年有18个院队级地勘单位收入在5000万元以上，其中9个单位的经营收入超过亿元，1个地勘单位经营收入超过5亿元；4个单位实现利润超过了5000万元，15个单位实现利润超过千万元。2007年三个地勘集团公司预计可完成年产值50亿元，实现利税10亿元以上。三个地勘集团公司的经济实力和市场竞争力大大增强。近年发展迅速的内蒙古地勘十院2007年矿业产值将突破10亿元，成为北方地区产值最高、上缴利税最多的地勘企业。自治区政府给内蒙古地矿集团提出了力争到2015年打造成经济总量达到100亿美元的龙头企业集团的宏伟目标。

（四）地勘队伍在改革发展中保持了和谐稳定

自治区政府在设计改革方案时坚持“尊重历史、照顾现实、统筹兼顾、循序渐进”的原则，提出了“三不变”、“老人老办法、新人新办法”“离退休人员和在职人员经费分开管理”等一系列行之有效的办法和措施，切实维护了地勘职工的利益，消除了地勘单位干部职工的思想顾虑，取得了广大职工的认可和支持。随着地勘单位改革的不断推进，内蒙古地勘单位干部职工的思想观念发生了根本性的转变，从被动观望变为了积极主动参与。从地勘单位的反映来看，三个地勘局的干部群众对自治区党委、政府推进地勘单位内部企业化改革的思想认识有了质的飞跃，普遍认为，企业化改革符合实际，有利于地勘单位发展。地勘单位的同志认为，改革变以前的“甩包袱”为现在的“促发展”，得到了地勘单位的支持和拥护。近三年的企业化改革，始终保持了经济发展、队伍稳定、职工安心，从未发生职工上访案件。

三、借鉴与启示

内蒙古地勘单位改革历经数年努力，能够取得阶段性成效，根本原因在于，政府统筹主导有力、目标方向明确、支持政策到位、符合建立适应社会主义市场经济要求的地勘新体制、新机制的客观要求。

（一）政府统筹主导是推进地勘单位改革的组织保障

地勘单位改革是一项复杂的系统工程，必须有强有力的政府组织保障。内蒙古自治区领导认为，尽管地勘单位成建制企业化改革在全国尚无先例，尤其是在经济欠发达地区率先推动地勘单位改革，可能会在行业内部引起震荡。但是，不转换机制，积重难返；不加快改革，就难以冲破体制性的障碍，搞活地勘单位。内蒙古自治区党委、政府高度重视加强地质勘查工作和推进地勘单位改革，自治区领导亲自挂帅，着力理顺管理体制，协调落实改革政策，科学设计改革方案。确立了分步实施、稳步推进的指导思想。国土资源厅还专门成立地勘单位改革办公室，抽调3名同志负责拟定政策、争取政策，掌握了解改革动态，协助有关部门落实改革政策，为推动地勘单位改革发展提供了不可或缺的服务支撑和政策保障。自2003年开始，在自治区政府领导下，国土资源厅、财政厅、人事厅、机构编制办公室、劳动和社会保障厅等部门密切配合，协调落实有关政策，形成了自上而下、领导重视、各方配合、上下联动、齐心协力促改革的局面，保障了改革的顺利进行。

（二）建立地勘新机制是企业化改革的根本目标

改革不能回归旧体制，必须坚持改革的方向不动摇。时任内蒙古自治区主席的乌云其木格指出：“地勘单位要摆脱面临的困境，只能转换机制，深化改革，不改革没有出路。”推进地勘单位企业化改革，不是甩包袱，根本目的在于转换机制，增强地勘单位活力，解放和发展地勘生产力。内蒙古地勘单位改革的目标方向十分明确，就是坚定不移地推进地勘单位事企分开，坚定不移地推进地勘单位企业化改革，坚定不移地推进公益性与商业性地质工作分开运行，坚定不移地推进商业性地勘工作进入市场。内蒙古地勘单位改革的最大成效，在于通过改革，建立了适应市场经济要求的地勘新机制，即在事企分开、剥离负担的基础上，通过转换经营机制，政府投资拉动，给予矿权等支持政策，促进了勘查开发有效衔接，引导和鼓励地勘单位形成勘查开发良性循环机制，成为商业性地质工作和资源开发产业的市场主体。如在矿业权管理政策上，既支持地勘单位依法获得矿业权，同时又限制“圈而不探”，规范其转让，目标是促进勘查开发。

（三）政策支持是地勘单位企业化改革的必要条件

按照“大改革给大政策、小改革给小政策、不改革不给政策”的原则，内蒙古自治区有关部门协调配合，支持措施到位，配套政策扎实，可操作性强。国土资源厅按照自治区党委政府的要求，始终坚持“实事求是、循序渐进、加强指导、多做服务”的原则，做好地勘单位改革的组织实施工作。自治区政府要求地方政府、有关部门落实改革政策，在矿权设置和资源配置上扶持三大集团公司做大项目、做大产业。支持地勘单位优先取得自治区地质勘查项目，建立找矿突破激励机制，鼓励多找矿、找大矿，发展勘查、开发一体化产业。除了实行“三不变”政策、“老人老办法、新人新办法”、剥离办社会职能、离退休人员经费单列管理等减轻负担稳定队伍的政策外，还给予投资支持、矿权支持、用地支持等政策，优先安排地勘单位承担自治区地勘项目，支持地勘单位争取矿权，促进形成勘查开发一体化，同时在有偿出让国家出资矿产地价款提取10%返还地勘单位用于支持地勘工作，给予经营用地等优惠政策支持。这些配套政策，为地勘单位推进改革，加快发展提供了强有力的支持。

（四）正确处理地勘改革、发展与稳定的关系是地勘单位改革的基本方法原则

考虑到地勘行业的特殊性及其历史形成的体制性、结构性矛盾，内蒙古地勘单位改革坚持了尊重历史、照顾现实、统筹兼顾、稳步发展的原则，突出以人为本，正确处理好改革、发展、稳定的关系，始终把握好企业化改革的力度、进度和职工的承受能力，确保了改革目标平稳推进。在切实解决好地勘单位历史遗留问题的前提下，从内部管理体制改革入手，转换经营机制，实施企业化管理，使地勘单位适应市场经济，与市场经济接轨，进一步激活内在活力，从而放开搞活地勘单位，壮大地勘产业经济，逐步使地勘单位真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场主体，并为最终实现转企改制创造了必要条件。

图1 内蒙古事企分开运行的地勘管理体制示意图

图2 内蒙古国有地勘单位各类资金分开运行示意图

图2 内蒙古国有地勘单位两类地勘工作分开运行示意图

图3 内蒙古自治区国有地勘单位人员管理示意图

10. 地勘单位人员情况

2007年，全国从事非油气矿产地质勘查工作的地勘单位（以下简称“地勘单位”）职工总人数.20万人。其中：在职职工263.08 万人，离退休人员349.12万人。在职职工与离退休人员比例1：0.78。

2007年，全国地勘单位在职职工中，地质勘查人员22.76万人，占36.08%；工程勘察与施工人员6.95万人，占11.02%；矿业开发人员9.23万人，占14.63%；其他人员24.14万人，占38.27%（图10）。

图10 地勘单位在职职工构成（按产业）

2007年，全国地勘单位在职职工中，属地化管理的地勘单位27.34万人，占43.34%；中央管理的地勘单位6.12万人，占9.70%；科研院所2.38万人，占3.78%；其他地勘单位27.24万人，占43.18%（图11）。

图11 地勘单位在职职工构成（按单位性质）

全国地勘单位在职职工按照产业和单位性质构成情况，如图12所示。

图12 地勘单位在职职工构成（按产业和单位性质）

2007年，全国地质勘查人员中，技术人员414.40万人，占63.27%。其中，中高级技术人员9.63万人，占技术人员总数的66.88%，占所有地质勘查人员的42.31%（图13）。

图13 地质勘查人员职称构成情况

一、属地化管理的地勘单位

2007年，属地化管理的地勘单位职工总数为56.47万人。其中在职职工27.34万人，离退休人员29.13万人，在职职工与离退休人员比例1：1.07。

在职职工中，地质勘查人员14.69万人，占53.71%；工程勘察与施工人员4.51万人，占16.51%；矿业开发人员0.83万人，占3.03%；其他人员7.31万人，占26.75%（图14）。

图14 属地化管理的地勘单位在职职工构成（按产业）

属地化管理的地勘单位地质勘查人员中，技术人员9.27万人，占63.10%。其中，中高级技术人员6.01万人，占技术人员总数的64.83%，占所有地质勘查人员的40.91%。

二、中央管理的地勘单位

2007年，中央管理的地勘单位职工总数10.71万人。其中在职职工6.12万人，离退休人员4.59万人，在职职工与离退休人员比例1：0.75。

在职职工中，地质勘查人员3.64万人，占59.48%；工程勘察与施工人员0.74万人，占12.09%；矿业开发人员0.07万人，占1.14%；其他人员1.67万人，占27.29%（图15）。

中央管理的地勘单位地质勘查人员中，技术人员2.25万人，占61.81%。其中，中高级技术人员1.53万人，占技术人员总数的68%，占所有地质勘查人员的42.03%。

图15 中央管理的地勘单位在职职工构成（按产业）

三、科研院所

2007年，全国地勘单位中科研院所职工总数3.48万人。其中在职职工2.38万人，离退休人员1.09万人，在职职工与离退休人员比例1：0.46。

科研院所年末在职职工中，地质勘查人员0.52万人，占21.85%；工程勘察与施工人员0.09万人，占3.78%；矿业开发人员0.02万人，占0.84%；其他人员1.75万人，占73.53%（图16）。

图16 科研院所在职职工构成（按产业）

科研院所地质勘查人员中，技术人员0.42万人，占80.76%。其中，中高级技术人员0.36万人，占技术人员总数的85.71%，占所有地质勘查人员的69.23%。

四、其他地勘单位

2007年，其他地勘单位职工总数41.55万人。其中在职职工27.24万人，离退休人员14.31万人，在职职工与离退休人员比例1：0.53。

其他地勘单位年末在职职工中，地质勘查人员3.92万人，占14.39%；工程勘察与施工人员1.60万人，占5.87%；矿业开发人员8.31万人，占30.51%；其他人员13.41万人，占49.23%（图17）。

图17 其他地勘单位在职职工构成（按产业）

其他地勘单位地质勘查人员中，技术人员2.49万人，占63.52%。其中中高级技术人员1.72万人，占技术人员总数的69.08%，占所有地质勘查人员的43.88%。