敬老院改革

⑴ 农村社会保障制度的存在的问题成因及对策

摘要：农村社会保障的发展和推进关系到农村经济社会的全面健康发展，也关系到农村的社会稳定。在当前我国农村经济发展水平较低的条件下，完善农村社会保障体系还为时过早，要正确认识农村的实际情况，在增强农业生产能力的基础上，逐步建立和完善我国的农村社会保障体系。
关键词：城镇社会保障 区别 农业生产能力

引 言

“三农”问题是困扰我国农村现代化和国民经济协调发展的关键因素之一，尽管各级政府和学术界对如何解决“三农”问题提出了多种观点，但是农村城镇化、农民非农化和农业产业化不是一朝一夕可以实现的，它更多的是一种趋势和发展方向。可以说，农村的发展水平决定着中国经济的总体发展水平，农村问题不得到较好的解决，中国的国民经济发展就不可能实现大的跨越。党的十六大提出了全面建设小康社会的纲领，全国人民正在为实现第三步战略目标而奋斗。然而，不容忽视的是，在我国广大农村地区，仍然有相当比例和数量的农民还没有解决温饱问题，他们的生活和生产状况令人担忧，农村社会保障发展的滞后更是使这种状况雪上加霜。农村的贫困和失业问题仍然较为突出，它不仅关系到农村经济社会和国民经济的全面健康发展，更牵涉到社会的稳定和农民对政府及执政党的信任。因此，推进农村社会保障的建设和发展，切实保障和增进农民的利益，已是迫在眉睫。

我们商学院组成的五人调查小组前往湖北、湖南农村十多个地区 ，从农村土地制度、农村税费改革、农田水利建设、农民组织建设及农村社会保障建设等五个方面进行了入户访谈和实地考察，所到之处，无不为农民的纯朴本质和农村发展的落后而震撼。在看到农村改革开放取得的成果和发生巨大变化的同时，我们也目睹了农民生产生活质量低、缺乏保障的现实。本文将以湖北、湖南为例，就我国农村社会保障发展的现状、问题及前景展望作一些探讨。

一、我国农村社会保障的现状——农民的生产生活基本没有保障

我们把农村社会保障界定为生活保障和农业生产保障两个方面。在接受我们调查的农户中，当问到“你觉得生产生活有保障吗”时，有90%的农户回答“没有”（列举10户农户的具体回答情况，见表一），但具体情况有各不相同，有的认为生活有保障，生产无保障，有的则恰好相反，还有的认为二者均无保障。

表一：农户对“生产生活是否有保障”的回答

农户 回答
1 遇到天灾人祸，就该自己倒霉
2 连照顾都没有
3 两年发灾，季季有灾，没有任何保障
4 灾害没有保障，但自己能解决
5 生病村里无救助，水利设施建设有保障
6 农业生产没保障，即使上面少量补助也被干部瓜分了
7 遇天灾人祸完全没保障
8 水利设施还是上世纪五、六十年代修建的
9 完全没有保障
10 集体什幺都不管，得大病只有等死

就生活方面来看，目前农民的人均年收入在1000元左右，也有的地区明显偏低，如湖南湘潭姜畲镇棋盘村只有500多元。这样的收入水平，与城镇职工相比已相去甚远，即使作历史的纵向对比，考虑到物价指数上升等因素，也确实较低，满足农民的基本生活需要尚有困难。当问及“遇到自然灾害和疾病事故时，有无保障”时，52.4%的农户回答“政府部门没有相应的救助”或“救助不足以解决问题”，更有的地方“即使有少量补助也被干部给瓜分了”。47.6%的农户认为政府的救助和自己的努力足以度过难关，生活基本上有保障。在农村医疗和养老问题上，农民的意见较为强烈。目前，农民的生老病死都有自己负责，政府很少进行照顾和扶助。在大部分地区，曾经在农村集体经济中发挥过重要作用的合作医疗已基本不存在，农民生病由自己或亲属帮助到医院就医，病情恶劣且经济状况较差的一般只有“在家等死”。敬老院则面临一个较为尴尬的现实，一方面，各地都设有敬老院，而且还住有一些老人，另一方面，“敬老院没有”，且设有不太合理的年龄限制，如湖南湘潭姜畲镇棋盘村规定只有65岁以上的老人才能进入。据调查，农村敬老院的资金来源主要靠上级政府拨款和村里企业和个人捐助，但现在我国大部分乡镇的财政亏空，根本无力顾及敬老院的发展，至于村办企业和个人，在经济发达地区情况可能好一点，在广大偏远农村，则甚为寒酸。因此，当前我国农村养老的主要形式还是子女供养。“五保户”的情况则更糟，每年只给数量较少的粮食和衣物补助，即使在经济情况稍好的湖北省枝江市，在税费改革前，给“五保户”的待遇是每人800元/年，生病则不管。-对于特困户的救济问题，多数农村地区暂时还没有建立规范和固定的制度，大多是紧急的时候“村委会研究”后，补助特困户“一些粮食和几百块钱”。据我们调查，湖北省枝江市2002年所统计的枝江市常年特困户占全市农业总人口的7‰，重灾新困户占农业总人口的比例则达10.9‰，另外“五保户”的集中供养率只有60% 。具体情况见表二、表三。而在湖南省醴陵市黄沙乡乌尖村，特困户到年底可以按5人100元的标准领到补助，一般困难户则没有。此外，农村“低保”则还停留在规划阶段，在我们所调查的十几个地区中，除了湖北省团风县开始试点外，还无一真正实行。

就农业生产方面来看，广大农户的利益保障程度显得更弱一些。农民的农业生产基本上都是自负盈亏，听天由命。“遇上天灾人祸完全没有保障”。这主要体现在以下几个方面：

（一）农田水利等基础设施建设缺乏组织，力度小。家庭联产承包责任制实行20多年来，在推进农业生产率提高和释放农村生产能量的同时，也暴露出许多弱点和弊端，对现代农业的发展起到了一定的限制作用，具体体现为：（1）农业经营单位大大缩小了，阻碍了农业现代化技术的运用；（2）农业基础设施的建设和维护受到削弱；（1）农业投资减少 。按照接受调查的农民的普遍说法，自从上世纪五六十年代集体大规模的农田水利建设以来，到现在基本没有兴建或改建过，很多水利设施及其它集体基础设施久未修缮，或崩溃，或不能正常发挥作用，严重影响了农业生产的顺利进行。在湖北省枝江市滕河村，水利设施建设包括沟渠清淤、抗旱等都由村里出资，农民由于怕别人受益，要幺单独进行，要幺谁都不管。据当地村民反映，一条五六百米长的水渠，由于村民都不愿修缮，早已丧失了基本的灌溉功能。而在湖北省松滋市，农田灌溉完全自流化，沟渠几乎全部被拆掉，当地农民戏称为“小沟通大沟，大沟通河流”，基础设施缺乏统一规范的管理，相当多的水利设施被改建为宅基地，有的淤堵或毁坏，根本不能满足灌溉的需要。
（二）政府及村委会对农户生产的指导和扶助不够到位。大多数接受调查的农民承认现在农业生产是“听天由命”，风险基本都由家庭承担，政府较少为农业生产所遭受的损失买单。在湖北省武汉市新洲区，当地农民用一句顺口溜描述了农民遭受灾害时的情况，“今年损失明年补，田内损失田外补，春季损失秋季补，农业损失其它补”。

（三）农村社会保险和商业保险发展滞后。这一方面是由于农民思想观念落后，另一方面也与当前农村整体经济发展状况密切相关。农民收入增长缓慢，且信用观念较弱，商业保险的推行存在一定的难度。到目前为止，农村几乎还没有形成为农业生产投保的意识，很多农民都认为这只是一种幻想。

因此，从农民生活和农业生产两个方面来看，我国农民基本上没有保障。农村社会保障仍然停留在最基本的土地保障功能阶段，即土地是农民生产生活的最基本也是最后的保障。这些情况表明，我国农村社会保障的发展还有较大空间，也还有很长一段路要走。

二、发展农村社会保障的困难——从农村社会保障与城镇社会保障的区别谈起

我国农村社会保障发展的滞后，一方面受到历史和现实很多客观因素的制约，另一方面也与我国农村所处的特殊环境密切相关。我国国民经济在宏观上仍然是农村和城镇、工业和农业的二元结构，城镇是我国经济社会发展的主导。我们通常所提的建立健全社会保障体系，主要是指城镇社会保障体系，对于农村来说，要建立一个类似的社会保障体系，条件还不成熟。理解这个问题，我们可以从农村社会保障与城镇社会保障的区别来认识：

首先，二者的经济发展水平相去甚远。社会保障体系的建立和运行，必须要以完善合理的产业结构和相对发达的经济状况为前提。城镇在我国经济社会发展中扮演着主力军的角色，国家大部分投资和项目都放在城镇，许多关乎国计民生和实力强大的企事业单位都位于城镇，另外城镇各产业之间的比例结构较为合理，为第三产业的发展提供了较大空间，这就为社会保障的形成准备了良好的环境。相比而言，在农村，农业占据着绝对的主导地位，特别是我国农业劳动生产率低下，将广大农民都束缚在农业生产上，在很大程度上遏制了社会保障的发展。

其次，从社会保障经费来源来看，在城镇，由于有大量企事业单位存在，它们承担着交纳社会保障费用的义务，而且城镇居民收入水平无论是绝对水平还是增长速度都高于农民，有能力交纳社会保障费用，据资料，我国城镇居民现阶段按工资的27%交纳，另外，国家财政对社保基金的拨款也主要在城镇，而且形成了完善的收费和管理制度，所以城镇有条件建立规范固定的社会保障基金。农村更多关注的是农业生产的顺利进行和农民生活的稳定，还很少上升到社会保障这样一个高度。

再次，从实行社会保障的后果来看，城镇建立了相对完善的社会保障体系，特别是城镇最低生活保障制度的建立，使城镇居民有了最基本的生活保障，即“安全线”，但这并不影响城镇居民对更高收入的追求，大多数人都宁可获得更多的收入而不是领取“低保”。但在农村，情况则不一样，由于农村生活水平本来就低，况且农业生产劳动繁重，有相当大一部分农民在能保障基本生活的条件下，将会放弃农业生产 ，而无所事事，甚至成为游手好闲之流。这不仅会严重影响农业生产的进步，也容易滋生农村的不稳定因素。

最后，从城镇居民和农民的素质来看，城镇居民一般受教育程度较高，且各方面观念和意识较为先进和开放，而农民的小农意识根深蒂固，太关注眼前利益，看不到长远的利益，因此，即使现阶段推行农村社会保障，也很少有农民会接受和参与，更多的持一种怀疑和观望的态度。

农村和城镇的自然差别，决定了农村社会保障体系不可能在现阶段建立起来。因而，我们认为，在当前提建立完善的农村社会保障体系，还为时尚早。它需要以农村经济的发达和农业经济结构的升级转型为基础。

三、推进农村社会保障——提高农业生产能力是关键

可以说，农村社会保障主要靠农民自己，即农民之间的互助，因为国家在对农民的救助方面暂时无力顾及。因此，要加强和推进农村社会保障，必须不遗余力地促进农业生产，提高农业生产的效率，加快农村经济社会的全面发展。从另外一个角度来说，我们认为，农村社会保障的落脚点在现阶段就是保障和提高农业生产能力。要提高农业生产能力，具体而言，就是要做好以下几方面的工作：

（一）从战略的高度给予农村和农业更大的关注，并落实到实践中。我们党和政府一直认为，农业是国民经济的基础，是整个国民经济发展的基石，没有农业的现代化，就没有整个国民经济的现代化。但一个令人担忧的事实是，国家在农业和农村的投入在逐年下滑，据调查，剔除农村地区重点建设项目（如三峡工程）外，我国真正用于农村农田水利建设的投资占GDP的比重从上世纪五六十年代的70%将到了现在的10%左右，正如调查中提到的一样，农村基础设施建设越来越少，严重的地区几近崩溃。所以，要实实在在的将农村作为我国国民经济重要的增长点，加大农业生产投资的力度，加快改善当前农业生产的条件，特别水利设施建设和土地改良工作。

（二）深刻认识农业生产的脆弱性，增强农业的抗灾能力。农业是一个受自然条件影响较大的部门，且季节性强，风险大，受土地和气候条件制约较强。遇到自然灾害，农业生产将会遭受巨大的损失，给农民生产生活和农村经济的持续发展带来严重后果，如1998年席卷全国的洪涝灾害，其给农业和农村发展造成的影响至今仍很深远。我们需要从各地农村不同的实际情况出发，制定科学的农业生产计划和管理程序，并配合以完善的社会服务如天气预报、病虫害防治等。

（三）减轻农民负担，因时因地而异，实行差异化的税费制度。以前我国实行按人头收取农业税的税费制度，农村税费改革以来，税收的标准变为按土地面积交税。虽然这一税费改革较为显着地减轻了绝大多数农民的负担，但仍然存在许多问题，甚至在一定程度上加重少部分农民的负担。所以，应该充分考虑到各方面的利益，照顾到农村中的各个阶层，实行差异化的税费制度，可以参考个人所得税的征收制度，给农民税费设一个底限，即“起征点”，收入水平低于这个“起征点”的农户，可以免除税费。

（四）大力推进农村基础和职业教育，提高农民素质，采用先进技术，实现农业生产现代化。农民是农业生产最根本的决定力量，农民自身素质的高低直接决定着农业生产的效率。重视农村基础教育，开展农村职业培训，是提高农民素质的重要途径。另外，要积极引进和普及现代农业生产技术，实现农业生产向集约化、高效益转变。

以上从增强农业生产能力的角度，分四个方面提出了强化农村生产保障功能的策略。初此之外，要推进农村社会保障，促进农村经济社会全面发展，还有许多工作有待于开展和完善，包括：建立健全农村社会救济和农户互助制度、科学确定保障对象、合理筹措保障资金、推进农村社会保险、建立农村社会保障机构以及完善相应的法律法规体系等。

⑵ 广州市老人院在事业单位改革中应归哪类

估计应该是公益二类吧，因为有收入哦

⑶ 农村社会福利的定义

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论我国农村社会福利发展的历史逻辑与现实境遇
发布时间：2004-05-20
党的十六大为我们确立了“全面建设小康社会”的宏伟目标，小康社会的主要指标之一就是全面的社会福利体制的建立。在我国，实现这一目标的关键是解决农业、农民、农村问题，建立健全农村社会福利体制，对占我国人口大多数的农民实施社会福利保障。建国以来，我国农村的社会福利事业尽管在对孤老残幼的社会救济、贫困户的扶持、灾难的救济、复员军人的安置、伤残军人及军烈属的优待抚恤等方面取得了一定的发展，但是由于历史、社会、经济等方面的原因，农村社会福利事业还很落后，没有形成一个完整的体系和制度。因此，从国情出发，建立有中国特色的农村社会福利体制已成为一个现实的问题。本文拟从探讨我国农村社会福利发展的历史逻辑和现实境遇出发，对建立合理有效的农村社会福利体制提出若干建设性的建议。需要说明的是，本文所说的社会福利是一个大福利的概念，它既包括社会共同福利、社会民政福利，也包括集体公共福利和集体个人福利，包括养老保险、健康医疗保险、社会救济、社会优抚和社会互助等具体的方面。

一、 我国农村社会福利发展的历史逻辑

我国是一个传统的农业大国，传统农业国家是以土地收益作为社会福利基础的，其社会福利体制一般是以家庭福利为基础（传统社会土地收益是以家庭所有为基础的），以社区福利为主体（传统农村社区长期存在社区公田、公产和社区互助系统），以国家福利为补充的弱国家化的社会福利体制。建国以后我国农村社会福利体制基本沿袭了农业大国的传统，在集体经济的基础上形成了以社队为基础的有限的社区福利体制，即在农村社区范围内，以集体劳动、集体核算、统一分配的农村社队为组织基础，社队收益为经济基础，以农村社区成员为福利享受对象，提供基本生活福利的体制。这种以社队为基础的有限的社区福利体制发展的历史逻辑大体经历了三个阶段：
1、以社队为基础的有限的社区福利体制的基本建立（1949-1957年）
建国初期，经过土地改革和合作化运动，我国广大农村地区完成了土地所有权从私人所有向集体所有的的转移，形成了实施以社队为基础的社区福利体制的基本基础，党和政府在农村主要是指导并着手建立以社会救助、社区合作医疗和优抚安置为内容的通过高级农业生产合作社组织实施的社区福利体制。由于当时社会经济条件的制约，以社队为基础的社区福利体制只能是实行一种水平很低的有限的福利供给，我们称之为以社队为基础的有限的社区福利体制。这种福利体制的主要内容和表现是：
社会救助方面，由政务院内务部主管，主要进行农村灾害统计、防灾备荒和灾荒难民救助工作。其中突出的是，1952年5月14日，内务部发布关于生产救灾工作领导方法等几项指示，对救灾工作的组织领导、救灾工作内容和方法都提出明确要求；1957年9月6日，国务院进一步发出做好救灾工作的决定，就救灾工作的组织领导、救灾款的应用、发挥农业生产合作社在救灾工作中的作用等提出具体要求。国家当时除了有限的救灾物资提供外，主要是提供政策性指导，实际的社会救助事物和物质条件主要由农业合作社供给，主要实行的是所谓的以社队为行动主体的“生产自救”。
健康医疗保险方面，在合作化运动中创建了初级农村合作医疗制度。在1950年代，随着农村互助合作运动的发展，一些农村社区为了解决农民看不上病、看不起病的问题，自己组织起来采取出钱出物互助互济的办法，开始了互助合作医疗。当时的主要形式有农民个人交（保健）费，农业社保健站统筹保健费使用，对看病农民实行免收挂号费、注射费、换药费、出诊费等的“四免费”办法；有农民个人和农业合作社集体共同筹集资金合作办医疗，社员看病实行部分减免的办法，一般称为“集体保健医疗”或者“合作医疗”，也有的称为“统筹医疗”。这种组织形式是我国农村合作医疗的雏形，受到当时国家的充分重视。1956年6月30日，一届人大三次会议通过《高级农业生产合作社示范章程》中，对由农民在农业生产合作化运动中创造和开展的合作互济互助医疗做法给予了充分肯定并予以制度化，成为后来农村解决“病有所医”的重要形式。由此也可以看出，农村合作医疗体制的建立主要的是农民和/或社队集体作为主体建构起来的，国家在其中只是发挥了引领制度构建的作用。
优抚安置工作方面，是建国初期国家在农村社会福利体制中投入比较多的社会福利领域。为解决大批伤残军人、牺牲病故军人及其家属的社会福利问题，国家陆续颁发了有关的法规，使优抚安置工作率先制度化、统一化。但是农村伤残军人和军烈属的实际生活照顾和生产帮助等依然是由农村社队来落实解决的，国家承担的福利责任仍然有限。
这样，到1957年第一个五年计划的完成时，广大农村地区经过土地改革、农业合作化运动，基本完成了对农业的社会主义改造，建立了集体所有制为主体的农村经济新模式，同时也就意味着农村社会福利体制的框架初步创立，这就是以社队为基础的有限的社区福利。
2、以社队为基础的有限的社区福利的曲折发展（1958—1985年）
以社队为基础的有限的社区福利体制在广大农村社区的建立，是社会福利发展史上的一个创举，它第一次使农民阶级享有了社会福利（尽管这种福利非常有限）。但是这种福利体制在我国农村地区的展开和发展是复杂的，甚至是和我们习惯的观念不一致，它经历了集体经济时期的发展顺境（即使是在“文化大革命”时期依然有所发展），也遭遇了1980年代农村改革初期的尴尬困境。
这一时期，我国社会经历了“大跃进”——人民公社——“文化大革命”——农村改革等重大历史实践，广大农村地区以社队为基础的有限的社区福利发展，也逐步完备起来，形成了体系化和制度化。这些发展主要表现在如下方面和层面上：
养老保险上，人民公社体制建立以后，基本上实行的是“两条腿走路”，即对有子女的家庭，基本上延续了农村社区传统的家庭养老模式；对没有子女的老人养老实行社区养老的创新模式。新的养老模式有两种形式，一种是社区分散养老即“五保”制度，也就是对无法定抚养义务人（或者抚养人无抚养能力）、无劳动能力、无生活来源的老人（当然也包括残疾人和未成年人）以集体经济为依托给予吃、穿、住、病、死以供养解决的一项社区福利制度；另外一种是社区集中养老即“敬老院”制度，也就是以集体经济为依托成立“敬老院”、“福利院”等社区福利机构，对符合集体养老条件的老人实行集体生活、集中供养的制度。这种创新的养老制度在集体经济时代发展平稳，但是1980年代初农村经济体制改革以后，实行了家庭联产承包责任制，“五保”制度和“敬老院”制度也在大多数农村社区随之解体。
健康医疗保险上，农村合作医疗制度有了新的发展。1959年11月，卫生部在山西省稷山县召开全国农村卫生工作会议，对农村合作医疗形式给予肯定。1960年2月，中央肯定了农村合作医疗的形式，将这种制度称为集体医疗保健制度，同时转发了卫生部《关于农村卫生工作现场会议的报告》，有力的推动了合作医疗的发展。到1970年，合作医疗已经覆盖了90%以上的农村社队，并在以后的十年得到进一步巩固，成为农村社区医疗的主体。合作医疗的具体形式各地有所不同，但一般均包括了这样三个内容，即合作医疗的财产是集体财产；医生和卫生人员的劳动报酬由集体经济支付；治疗费用由农民个人和集体公益金共同负担，负担比例由集体经济的发展状况而定等。合作医疗制度强调推广中医、中药，倡导利用当地自然资源，积极采集中草药，收集民间验方，为农民治病，很大程度上解决了农民缺医少药的困难，较好地起到了对农民进行基础治疗的福利保障作用。但是到了1970年代后半期特别是1980年代初，由于在农村普遍推行以家庭联产承包责任制为主要内容的经济体制改革，建立起统分结合的双层经营体制，农村合作医疗这种集体福利性质的医疗制度也就随着人民公社的解体而退出历史舞台，只保留下来5%左右。
社会救助和优抚安置上，主要是对建国初期一些做法的充实和完善。1962年内务部、财政部颁发发《抚恤、救济事业费管理使用办法》，对合理、及时地使用抚恤费、救济事业费，保证农村社会福利工作发展起到了很重要的作用。1963年9月21日，中共中国务院面对特大洪灾发布关于生产救灾的决定，对救灾工作的根本方针、救灾方法和途径以及灾民生活安排等重要问题都做出了十分具体的指示，使农村社会福利制度更加完善。 “文化大革命”期间，社会救助和优抚安置等在农村得到了平稳的发展，基本没有出现大的波折。 “文化大革命”结束后社会救助和优抚安置主要进行了一些恢复性的工作。例如1978年12月20日，民政部、财政部重新印发1962年内务部、财政部《抚恤、救济事业费管理使用办法》，重申继续执行该办法中抚恤、救济费的使用原则、使用范围、发放管理办法等；1979年1月8日，财政部、民政部联合发出《关于调整军人、机关工作人员、参战民兵民工牺牲、病故抚恤金标准的通知》，各项标准有所提高；1981年1月19日，国务院办公厅批转民政部关于进一步加强生产救灾工作的报告，对妥善安排灾区人民生活、管理使用好救灾款物、开展生活自救的方法都做了详尽的规定。保证了农村救灾工作的正常开展。
以社队为基础的有限的社区福利体制的曲折发展，既证明了建国后很长一个时期我国农村社会福利发展中的弱国家化价值取向，同时也暗示了国家在农村社会福利发展中的应该承担更多的责任，真正成为全面的社会福利资源的供给者。
3、农村社会福利体制社会化的探索与创新（1986年以来）
进入20世纪80年代，尤其是在1986年前后，由于经济体制改革在农村取得极大的成功，农村劳动力的流动开始加剧，以社队为基础的有限的社区福利体制进一步弱化，促使理论界以及政府决策部门开始对我国传统的城乡社会福利体制进行重新评估和认识，同时也展开了新的实践探索和体制创新。从1986年开始，民政部和卫生部等主要负责进行的农村社会福利体制改革探索，重点是建立现代意义的社会保险制度即农村社会养老保险制度和社会医疗保险制度等，这种探索与创新现在仍然在继续进行之中。
总之，农村社会福利体制在1985年以前，主要是以社队为基础的有限的社区福利体制（建立、发展与逐渐解体）， 1986年以后，才逐渐开始建构国家、集体和家庭（个人）共同分担的社会化的社会福利体制。也就是从 “以社队为基础的有限的社区福利体制”开始向 “社会化的社会福利体制”过渡。这就是我国农村社会福利发展的历史逻辑。

二、我国农村社会福利发展的现实境遇

在中国，农村从“以社队为基础的有限的社区福利体制”转向 “社会化的社会福利体制”是一次制度创新和历史性突破。农村经济体制改革打破了集体经济时代社区福利体制赖以存在的基础。经济改革带来了经济结构的多元化、利益主体的多极化和市场竞争的激烈化。原有的建立在人民公社体制基础上的以社队为基础的有限的社区福利体制逐渐丧失了稳固的依托和存在的现实基础。同时以社队为基础的有限的社区福利体制的制度性缺陷也日益暴露，主要表现为福利内容单薄，运行缺乏制度、资金支持乏力，结构僵化，根本不适应广大农村民众身处多重自然风险和市场风险的现实。面对市场经济和二元经济社会结构的双重压力，加之农村人口老龄化趋势凸显，如果不能在制度上对农村民众实施一定社会福利，农村社会发展将危机重重。在这样的背景下，自1986年以来，中央政府委托民政部、卫生部等相关部门进行了一系列的改革和探索，造就了今天我们看到的我国农村社会社会福利发展的现实境遇。
1、探索建立农村社会养老保险制度
农村社会福利发展的体制创新首先是从探索建立农村社会养老保险制度开始的。1986年民政部沙洲会议决定，在农村经济比较发达的地区，进行以社区为单位的农村社会养老保险改革，养老保险资金的筹集以“个人交费为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”。1991年1月，国务院决定由民政部负责开展建立农村社会养老保险制度的改革试点工作，同年6月民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，并在全国组织了较大规模的试点。到1992年，全国有700多个县由政府制定出台了开展农村社会养老保险的实施管理办法，170多个县基本建立起面向全体农民的社会养老保险制度，有3500多万农民参加了社会养老保险。1995年10月，国务院办公厅转发民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》指出，在农村群众温饱问题已基本解决、基层组织比较健全的地区，逐步建立农村社会养老保险制度，是建立健全农村社会福利体系的重要措施，对于深化农村改革、保障农民利益、解除农民后顾之忧和落实计划生育基本国策、促进农村经济发展和社会稳定，都具有深远意义。它是我国历史上第一个针对农村民众的正式的社会福利制度。此后，民政部依照国务院部署和《经济与社会发展九五计划和2010年远景目标纲要》的要求，结合试点经验的总结，有计划地扩大试点，进一步在有条件的地区建立了农村社会养老保险制度。截止到1998年底，全国已有2123个县（市）和65%的乡（镇）开展了农村社会养老保险工作，参加社会养老保险的农村人口有8025万人，全年农村社会养老保险基金收入31.4亿元。现实存在的问题是农村社会养老保险覆盖面小（不足农村人口的10%），保险保障水平过低（据测算只有565元/人/年的保险水平），而且存在着管理机构多头化的混乱局面。
2、恢复和完善农村健康医疗保险制度
1980年代中期农村合作医疗发展陷入谷底，农民看病难甚至看不起病重新成为社会问题。在现实的考量面前，不少地区农村认真总结了合作医疗的经验教训后，根据当地的经济水平、医疗条件和群众意愿，因地制宜地试办合作医疗、合作医疗保险和健康保险等，恢复重建了多种形式的农村健康医疗保险制度。1993年国务院政策研究室和卫生部在全国调研的基础上，提出了《加快农村合作医疗保健制度的改革和建设》的研究报告，之后，卫生部和世界卫生组织合作在7省14个县进行了试点。1997年5月，国务院批转卫生部等部门《关于发展和完善农村合作医疗的若干意见》，有利地推动了合作医疗在农村的恢复和发展。目前农村健康医疗保险主要有乡办乡管、村办乡管、乡村联办、村办村管四种形式和福利型、风险型以及福利风险型三种模式，总的看来，合作医疗的社会化程度仍然很低（实际上仍然是社区化的合作医疗保险，根本没有实现社会化），帮助农民抗御医疗风险的能力也满足不了广大农民对健康医疗的实际需求，而且国家对农民应该承担的社会保健医疗责任依然缺位。
3、改进和创新社会救助制度
1980年代中期以前，我国的农村社会救助主要是以单纯性的发放救济救灾物资和款项为主要手段。1985年以后，社会救助的方法和手段有了重大的改进和创新，形成了多种救助形式组成的新的社会救助制度。其一是原有的单纯性的临时性的以发放物资款项为主体的农村社会救助依然存在，但是建立了分级储备救助物资的制度；其二是实行救济救灾同扶贫扶优相结合，把社会救助的重点转移到全国8000万贫困户的脱贫致富上，特别是开展对“老少边穷”地区的重点扶持；救济款的使用采取无偿使用和有偿使用相结合的方法，缩小无偿使用的范围；救济款的管理变单纯行政管理为行政与经济手段相结合，形成了“输血式”救助模式向“造血式”救助模式的转型；其三是在一些富裕的农村地区开始逐步建立起面向农民的最低生活保障制度，从制度层面上着手解决农村社会救助问题。但是受限于国家财力的制约，农村社会救助在总体上说依然是一种覆盖面小、扶持力度低的应急性农村社会福利项目。
4、强化优抚工作
1986年以后，国家对优抚制度的改革措施主要体现在：扩大补助面、提高抚恤标准。自1981年开始，国家就有步骤地改进对烈属、复退军人定期补助和对家居农村的义务兵家属的优待办法，1997年、1999年和2001年先后三次调高抚恤标准；实行国家、社会、群众三结合的管理办法和优抚制度； 1988年7月，国务院制定和颁布了《军人优抚优待条例》，标志着我国优抚工作向制度化、法制化和社会化的方向迈进。优抚工作中存在的主要问题是国家财力投入有限，不能从根本上解决优抚对象的全部生活困难。
这样，总体上看来我国农村社会福利发展在新的历史背景下确实有了长足的进步（特别是在制度创新方面），但是依然与农村社会经济的发展和广大农民的需求不能协调，面临着严峻的挑战。这就是我国农村社会福利发展的真实的现实境遇。三、我国农村社会福利发展的未来选择
从我国农村社会社会福利发展的历史逻辑和现实境遇出发，我们认为我国农村社会福利的未来发展必须走国家——集体——家庭（个人）三位一体的路子，动员三方面的力量共同促进农村社会福利体制的发展，共同发展农村社会福利事业。
1、加快建立农村社会福利体制的法律体系立法先行是社会福利制度作为社会政策和国家制度安排的特征的具体体现。我国农村社会福利发展在长期实践中，除仅有一部《农村五保供养工作条例》对五保对象作了较为明确规定之外，其他方面均缺乏法律的规定性，这给农村社会福利发展带来一系列问题。要使农村社会福利发展走上规范化的轨道，建立起与农村经济和社会发展相适应的具有现代意义的农村社会福利体系，就必须制定一系列适应我国农村实际情况的有关农村社会福利的法律法规。这方面首先是全国人大要制订《农村社会福利法》和《农村社会福利促进法》等，依法调整农村社会福利关系；其次是国务院要根据农村社会福利发展的需要，依法制定《农村养老保险条例》、《农村合作医疗条例》、《农村社会救济工作条例》，《农村优待抚恤工作条例》等条例，同时完善《农村五保供养工作条例》的内容，使农村社会福利主要内容的法律规定具体化，以增加其可操作性；再次根据中国农村地域广阔、地区之间经济发展和社会结构等方面存在不平衡性的特点，各地可根据当地农村实际情况，在与全国性法律，法规不抵触的前提下，制定相应的地方性法规或规章，尤其是农村社会保险方面的法规或规章，以利于当地农村社会福利工作的更好地开展。
2、多种形式筹措社保资金，建立国家、地方和个人三位一体的投资结构
建立农村社会福利体制，资金筹措是重要问题。农村社会福利基金主要来源于国家财政、地方财政和参保农民本人三方。国家和地方政府承担着公共财政的职能，无论从其作为收入再分配的主体来讲，还是从其维持社会稳定及经济正常发展来讲，都要求国家财政、地方财政在社会福利基金中承担责任，需要尽快建立相应的社会福利制度，进行社会福利资金的积累储备。目前财政投资农村社会福利基金的渠道有两个，其一是可以考虑通过财政转移支付，归还国家在工业化过程中从农村掠走的6000亿元资金；其二可以考虑将土地补偿费、土地使用费、农业税、农业产业化经营所得的合理部分纳入法定的农村社会福利基金渠道。当然，广大农民也应该合理负担农村社会福利基金中的个人对等承担部分，共同构筑农村社会福利发展的资金源泉。
3、规范农村社会福利发展，完善社会福利发展的管理和监督机制
加快建设农村社会福利体制，必须将之纳入规范化发展轨道。因而，必须强化国家尤其是各级政府对农村社会福利发展的行政管理和监督，完善社会福利发展的管理和监督机制。这其中一是要完善管理体制，即要使农村社会福利发展的行政管理与基金管理、业务管理相分离，政府主要负责行政管理；要在建立统一的农村社会福利机构前提下，明确相关部门的管理职能并进行有效地协调；要针对不同的农村社会福利项目，完善相应的管理制度，明确不同的管理内容和重点并使管理程序化和规范化。二是要强化监督机制，主要包括强化国家权力机关对其的监督，如中央权力机关对执法情况的监督，地方权力机关尤其是县、乡级人大对当地政府开展农村社会福利工作的具体监督等；强化政府自身对其的监督，如上级政府农村社会福利职能部门对下级政府相应职能部门监督、同级政府及审计等部门对农村社会福利职能部门的监督等；强化农村社会福利行政职能部门对相应的业务管理部门和基金营运机构的监督；利用行政诉讼等司法程序进行监督；重视社会监督，如新闻媒介监督及群众监督等。监督的重点是农村社会福利的目标落实情况、依法进行行政管理情况和基金运行情况等方面。
4、建立农村社会养老保险机制，解除农村养老之忧
近年来，随着农村产业结构的调整，生产社会化和市场化程度的提高，农村劳动生产者的经营风险不断增大，原来以社队为基础的有限的社区福利体制，已不能适应市场经济条件下社会发展的需要。由于生产要素从农业向非农产业流动，农村每年有几千万劳动人口流向城市，农村人口老龄化的进程已经明显高于城市。在人口老龄化高峰到来之前，我们如果不未雨绸缪，普遍建立以保障老年基本生活为目的的养老保险制度，将很难平稳度过人口老龄化高峰。推行社会养老保险，当然不能把农民排除在外，我国是一个农业大国，解决好农村养老问题，就等于解决了中国大部分老年人的基本生活问题，安定了大多数人的心，由此可见农村社会养老保险势在必行。事实上，农村经济体制改革以来，绝大多数农村人口已解决温饱奔向小康，我国农村大部分地区已经具备逐步建立低标准社会保险制度的条件，可以有效地增强农村养老的安全性。实践证明，在农村有条件的地区建立社会养老保险制度，不仅必要，而且可行，对解除农民后顾之忧、落实计划生育基本国策、引导农民消费、积累建设资金、促进农村经济发展和社会稳定具有重要意义。
5、大力发展农村合作医疗事业，构建农民健康的基本保护屏障
2003年的“非典”突发事件暴露了农村合作医疗事业存在着比较突出的问题。事实上这些问题一定程度上影响了农村经济社会的进一步发展，进一步说明完善全国性公共卫生医疗系统的紧迫性和必要性，需要各方面对此高度重视。加强农村卫生服务体系建设，逐步建立新型的农村合作医疗制度和医疗救助制度，重新建立起“以防为主”的卫生防疫体系和医疗保健体系，构建农民健康的基本保护屏障，从而不仅能够更好地避免农村爆发流行病的危险，也使农村医疗全面走向社会化，改善农民的医疗条件，使农民能够更多的享受公共产品，更好的确保农村全面发展。
6、积极推进农村最低生活保障制度的建立，巩固完善农村 “五保”供养制度，确保农村最贫困人口的基本生活。这也是着力构筑的农村社会福利体制的最低端一道保障线，是农村社会福利的最基础的要求。作者：梅志罡 来源：中国农村研究网

⑷ 个人开养老院政府有什么优惠政策

对养老机构提供的养护服务免征营业税；非营利性养老机构从事非营利性活动取得的符合《财政部国家税务总局关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知》（财税〔2009〕122号）规定的免税收入，免征企业所得税；免征非营利性养老服务机构自用房产、土地的房产税、城镇土地使用税。

对非营利性养老机构建设免征涉及的行政事业性收费以及有关基金（包括新型墙体材料专项基金、散装水泥专项基金、价格调节基金等）；对营利性养老机构建设应减半征收上述费用和基金。养老机构建设涉及的暂不能免征的行政事业性收费和服务性收费，由当地政府财政购买。养老服务机构确有困难，可以到所在地残联申请减免残疾人就业保障金。对养老机构提供养老服务也要适当减免行政事业性收费和服务性收费。

政府主办和特许经营的供水、供电、供气、通信、有线（数字）电视等经营单位，应为非营利性养老服务机构提供优质服务和收费优惠，其中用水、用电、用气（燃料）纳入居民生活用水、用电、用气类别，执行居民生活用水、用电、用气价格，免收有线电视开户费、城区普通宽带一次性连接费；优惠收取采用光纤接入或者接入距离较远等成本较高的宽带一次性连接费，通信费、收视费按当地最优惠标准收取。

境内外资本举办养老机构享有同等的税收等优惠政策。对企事业单位、社会团体和个人向非营利性养老机构的捐赠，以及企业通过对公益性社会团体或县级以上人民政府用于公益事业的捐赠支出，在年度利润12%以内部分，准予在计算其应纳税所得额时按税法规定比例扣除。

各级政府要积极建设养老服务机构设施投融资平台，通过贷款贴息、直接融资补贴、融资担保等间接投入办法，使更多信贷资金、保险资金和社会资金投向养老服务业。鼓励金融机构加大对养老服务机构的信贷支持，加快金融产品和服务方式创新，拓宽信贷抵押担保物范围，优先安排贷款资金，并在国家允许的贷款利率浮动幅度内给予利率优惠，合理确定贷款期限。

(4)敬老院改革扩展阅读：

养老院是以老年生活照料、老年产品用品、老年健康服务、老年体育健身、老年文化娱乐、老年金融服务、老年旅游等为主的养老服务业全面发展，养老服务业增加值在服务业中的比重显著提升，机构养老、居家社区生活照料和护理等服务提供2万个以上就业岗位，培育和支持一批带动力强的龙头企业和大批富有创新活力的中小企业，形成一批养老服务产业集群，培育一批知名养老服务业品牌。

⑸ 公办敬老院会怎么改制事业编制怎么办

1. 这个要分情况来看的，关键看是由谁主办的，是国有的还是民办的。如果是国有性质的，版那就算权事业单位。

2. 如果是民办的，有一个怪名字，叫民办非企业单位。不能算事业单位。

3. 敬老院（geracomium），为老年人养老服务的社会福利事业组织，又称养老院。西方国家的养老院通常由地方政府或慈善机构主办，接收靠福利救济或低收入的老人。中国的敬老院是在农村实行“五保”的基础上发展起来的。